摘要：高校是一個特殊的有機載體，國家賦予其管理者一定的辦學自，在新時期的高校自主辦學管理中，加強高校學生管理中法治文化與意識的建設(shè)，這是高校思想政治教育工作開展的新途徑。同時，面對社會環(huán)境發(fā)展的新變化，高校大學生的思想意識、價值觀等的健全形成受到各方面因素的影響，因此構(gòu)建高校學生管理的法治意識，運用法治觀念來管理學生能夠取得較為理想的管理效果。在此，本文將探討高校學生管理中法治意識的構(gòu)建。
關(guān)鍵詞：高校；學生管理；法治意識；構(gòu)建
在新時期的高校自主辦學管理中，加強高校學生管理中的法治文化建設(shè)，彰顯學生管理中的法治精神，這是高校思想政治教育工作開展的新途徑。高校學生管理中的法治意識構(gòu)建，不僅利于豐富校園文化的現(xiàn)代意識，促進對大學生德、智、體、美的感召教育，而且還利于提高對大學生思想政治教育及管理的實效性，有助于對大學生法制意識的培育。但實際上，許多高校學生管理者缺乏法治理念，因而他們無法意識到在學生管理中構(gòu)建法治意識的重要性，沒有認識到將法治意識融入到學生管理中是促進大學生全面發(fā)展的必然要求。于是乎，構(gòu)建高校學生管理中的法治意識，這是我國眾多高校當代素質(zhì)教育的一項重要內(nèi)容。
一、高校學生管理中法治意識不足的表現(xiàn)
高校是一個特殊的有機載體，國家賦予其管理者一定的辦學自，因而高校管理在一定程度上肩負著輔助國家宣傳思想政治理念，對高校學生進行思想政治教育的重任。不過，由于一些高校學生管理者自身的法治理念較弱，其在自主維護與管理校園秩序的過程中欠缺法治意識，進而在高校學生管理過程中存在一些不足之處。
（一）高校學生管理中缺乏平等意識
由于許多高校尚未樹立系統(tǒng)的法治教育理念，因而校園文化中缺乏對法治理念的宣傳與普及，這在一定程度上影響著高校學生管理者平等意識的樹立，影響著高校學生主體意識與權(quán)利意識的樹立。一般來說，高校必須做到依法管理，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及管理制度來平等的管理每一位學生，以維護高校學生的合法權(quán)益。但因高校學生管理者缺乏法治理念、缺乏平等意識，這極易發(fā)生高校學生管理不善的事件。
（二）高校學生管理中缺乏多樣性的法治教育
對高校學生進行法治教育，在校園文化中兼容法治思想與法治意識，這是高校學生管理中有效實現(xiàn)法治教育的標準。但是許多高校在學生管理過程中都缺乏多樣性的法治教育形式或渠道，僅單純依靠法律基礎(chǔ)課程對學生進行法治意識的培養(yǎng)，進而造成校園環(huán)境缺乏法治、民主氛圍，高校學生的法治意識較為薄弱，影響著高校與學生的共同發(fā)展。
（三）高校學生管理中缺乏系統(tǒng)的法治機制
高校學生管理者因欠缺法治觀念、法治意識，所以在學生管理過程中沒有形成系統(tǒng)的法治機制，進而導(dǎo)致高校學生管理者自身程序觀念、責任意識的缺失，影響著高校學生管理的公平與公正。尤其是在學生評優(yōu)、學生處分的管理過程中，因缺乏平等、公正的法治機制，從而造成管理上的混亂，嚴重的甚至影響了學生正確人生觀、價值觀的樹立。
二、高校學生管理中法治意識的構(gòu)建
（一）科學制定法治校規(guī)，確保管理過程的法治化
校紀校規(guī)是任意一所高校成立與發(fā)展的關(guān)鍵部分，每一所高校開展各項教育活動都要嚴格遵循校紀校規(guī)，只有這樣才能保證高校良性的、可持續(xù)的發(fā)展。為此，高校學生管理中法治意識的構(gòu)建首先需要從校紀校規(guī)著手，高校應(yīng)依據(jù)國家高等教育法律法規(guī)來科學制定法治校規(guī)，結(jié)合本校實際情況來修改與完善校紀校規(guī)，進而促進高校學生管理的規(guī)范化、法治化。在高校實施法治化管理的過程中，校紀校規(guī)的科學制定發(fā)揮著重要的影響力，因而高校學生管理者應(yīng)本著尊重學生權(quán)利，堅持依法管理與以德育人，進而科學制定高校的法治校規(guī)。如此，一方面規(guī)范高校學生管理權(quán)及保護高校學生的權(quán)利，另一方面有效確保高校學生管理過程的法治化。
（二）樹立法治人本管理意識，依法行使管理職權(quán)
學校、管理者、學生三者之間是密切聯(lián)系的整體，因而需要樹立法治人本管理意識來調(diào)整三者之間的關(guān)系，高校學生管理者依法行使管理職權(quán)，運用法律理念來處理管理中的各種問題。在現(xiàn)代法治社會時展背景下，高校樹立法治人本的管理意識與管理理念，這不僅順應(yīng)了現(xiàn)代社會的法治精神、人本管理思想，而且還體現(xiàn)了尊重高校學生人權(quán)價值、權(quán)利平等的高校學生管理理念，對于保障高校與學生的權(quán)利十分有效。同時，高校管理者將法治人本意識融入到管理工作當中，能夠真正將高校學生作為一個平等的法律主體來對待，進而依法行使管理職權(quán)為高校學生營造一個良好的校園環(huán)境。從另一方面來看，這也在一定程度上促進對高校學生法治意識的培養(yǎng)。
（三）加強管理的法治實踐，注重培養(yǎng)學生的法治意識
學生作為高校教育中的主體，高校管理者在構(gòu)建管理中法治意識的同時，也不能夠忽略對高校學生這一主體的影響力。高校管理者實施法治化的管理不僅是尊重與維護學生的合法權(quán)利，同時也是為了更好的喚起學生法律意識的自覺性，通過加強管理中的法治實踐以培養(yǎng)高校學生的法治意識。高校對學生法治意識的培養(yǎng)需要從兩方面考慮，一是培養(yǎng)高校學生的守法意識，二是培養(yǎng)高校學生的自我維護意識，對此高校學生管理者可以為學生創(chuàng)造更多的條件，加強管理的法治實踐，鼓勵高校學生積極主動參與到法治實踐活動當中，以此來促進高校學生的全面發(fā)展。此外，高校學生法治意識的提高也在一定程度上起到對高校學生管理法治化工作的監(jiān)督，從而促進高校學生管理工作水平的不斷提高。
三、結(jié)語
面對社會環(huán)境發(fā)展的新變化，高校大學生的發(fā)展受到來自各方面因素的影響，影響著高校學生思想意識、人生觀、價值觀等的健全形成，對此高校學生管理者需要改變傳統(tǒng)的管理理念，始終與現(xiàn)代法治文化、法治精神保持一致。因此，構(gòu)建高校學生管理法治意識十分必要，這是新時期一種適合學生管理的有效途徑，一方面利于提高高校學生管理的工作水平，構(gòu)建和諧、法治校園，另一方面利于培養(yǎng)高校學生的法治意識，以促進對高校學生的全面發(fā)展。（作者單位：中國地質(zhì)大學長城學院）
參考文獻：
一、當前我國基層檔案管理工作存在的問題
第一，基層單位對檔案管理工作的重視程度不夠。一些基層單位對檔案管理工作不夠重視，過于關(guān)注經(jīng)濟、科技等直接效益和物質(zhì)效益，而忽視了檔案管理工作的間接效益、社會效益。一些基層單位沒有擺正檔案管理工作的位置，檔案管理人員服務(wù)態(tài)度散漫、敷衍塞責，檔案存放庫房混亂不堪、諸多有價值的檔案資料隨處擺放，這些都是長期阻礙我國基層單位檔案管理工作健康、成熟發(fā)展的不利因素。更有甚者，一些村級單位和民辦企業(yè)甚至沒有建檔意識，檔案管理機構(gòu)形同虛設(shè)。
第二，基層單位依法治檔觀念較為缺乏，使檔案管理工作的開展受到阻礙。盡管我國在1987年就已出臺《檔案法》，但是一些基層單位尤其是少數(shù)民族地區(qū)、偏遠貧困山區(qū)對《檔案法》的認識不足，依法治檔觀念不夠深入人心，違反檔案法的行為層出不窮，造成許多有歷史價值和社會價值的檔案材料的遺失與損毀。
第三，基層單位檔案管理人員專業(yè)素質(zhì)不夠，檔案管理能力不足。當前，我國政府機關(guān)、高等院校以及大型企事業(yè)單位普遍配備有專業(yè)素質(zhì)過硬的檔案管理人員，而在一些基層單位中存在著檔案管理人員數(shù)量不夠、專業(yè)素質(zhì)較差、檔案管理能力較低等情況，甚至一些所謂“檔案管理員”是從其他行政崗位調(diào)劑上崗，對于檔案整理、歸檔、查找、維護等業(yè)務(wù)一知半解，僅僅充當著資料保管員的角色。
第四，基礎(chǔ)單位檔案管理資金不夠、設(shè)施較差。許多基層單位由于欠缺開展檔案管理工作的經(jīng)費，出現(xiàn)了檔案庫房設(shè)施陳舊、防霉防潮等檔案維護體系不健全等情況。甚至一些基層單位將檔案庫房與行政人員的辦公室合并以節(jié)省開支，這樣不僅不利于檔案管理工作開展，同時也影響檔案安全性及保密性。
二、加強基層檔案管理水平的措施
針對基層檔案管理工作中存在的問題，筆者認為有必要提出一定的完善措施，包括政府機關(guān)加大宣傳及監(jiān)督力度、嚴格落實依法治檔的理念、健全基層檔案管理機制、加大基層單位檔案管理人員上崗培訓力度以及逐步實現(xiàn)檔案管理電子化、信息化，從而切實提高我國基層檔案管理水平，使基層檔案管理工作健康、有序發(fā)展，現(xiàn)具體闡述如下：
第一，加大宣傳及監(jiān)督力度，增強基層單位檔案管理意識。針對當前普遍存在的基層檔案管理工作重視程度不足的情況，應(yīng)加大檔案管理工作的宣傳力度及監(jiān)督力度，通過報紙雜志、電視廣播、微博微信等多種形式宣傳加強基層檔案管理工作的重要性及迫切性，同時通過行政文件等形式督促基層單位檔案管理工作的開展，使基層單位重視檔案管理工作，從而有效消除一些基層單位檔案工作的空白。
第二，嚴格落實依法治檔的理念，對違反《檔案法》的行為予以追責。在實際工作中，基層單位及檔案管理人員必須熟知檔案法律法規(guī)及規(guī)章制度，積極貫徹落實依法治檔的理念，依照法律規(guī)定及法律程序進行檔案管理工作。此外，上級檔案管理部門也要做好基層檔案管理工作的年檢年審工作，對違反《檔案法》的行為進行追責，確保基層檔案管理工作在法律的軌道內(nèi)開展。
第三，健全基層檔案管理機制，程序化開展工作。在基層檔案管理工作中，必須建立一套體系完整、科學合理的管理機制，明確并細化各工作人員的職責，制定規(guī)范化的檔案管理流程，包括檔案的建立、維護、查找、利用以及交接等，并將檔案管理工作流程公示宣告，以便相關(guān)人員工作的開展。
第四，加大基層單位檔案管理人員上崗培訓力度，增強專業(yè)素質(zhì)及管理能力。當今社會是一個瞬息萬變的社會，檔案科技化、信息化的時代已經(jīng)到來，檔案管理方式、方法也必須不斷更新，這對檔案管理人員提出了新的要求。由此可見，必須積極提高基層檔案管理人員專業(yè)知識及專業(yè)技能。具體而言，一方面可以鼓勵檔案管理人員參加函授學習，另一方面必須加大上崗培訓力度，如安排其至高等院校、大中型企事業(yè)單位進行短期培訓等。在加大培訓力度的同時，積極做好職務(wù)評聘工作，堅持持證上崗制度，切實提高檔案管理人員素質(zhì)。
第五，加大檔案工作資金投入，提供檔案管理專項經(jīng)費。一定的資金支持是做好基層檔案管理工作的物質(zhì)保障，加大資金投入不僅可以改善檔案管理設(shè)施，而且對于改善檔案管理人員工資待遇，發(fā)揮其主觀能動性大有裨益，同時還可以積極推進檔案科研工作進程，提高檔案管理水平。
第六，逐步實現(xiàn)檔案管理電子化、信息化，適應(yīng)時展需求。隨著以計算機技術(shù)為核心的信息時代的到來，文件電子化、辦公自動化的趨勢愈加明顯，檔案信息化的進程進一步加快。當前，在基層檔案管理工作中，必須以科學規(guī)范的紙質(zhì)檔案制度為基礎(chǔ)不斷向電子檔案機制發(fā)展，做好專業(yè)素質(zhì)過硬的人才儲備工作以及建設(shè)電子檔案所需設(shè)施的配備工作，同時要加強檔案管理的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，確?；鶎訖n案管理工作高效、有序開展。
第七，多角度綜合利用檔案，為領(lǐng)導(dǎo)決策、業(yè)務(wù)開展提供信息參考。為了促進基層檔案管理工作的可持續(xù)發(fā)展，在具體工作中，必須做到以下幾點：首先，對檔案進行普查，剔除重復(fù)檔案，提高檔案管理效率。其次，對檔案進行重新組合，對內(nèi)容繁雜、組卷過厚的檔案進行重組，將互有關(guān)聯(lián)的檔案文件相互組合，對無頁碼、無目錄、無標題的“三無”檔案補充填寫，確保檔案的規(guī)范化、合理化。再次，規(guī)范檔案題名，以統(tǒng)一標準對檔案進行命名，積極提高檔案檢索的查準率，防止檢索時識別不清、“題”不對“案”的情形出現(xiàn)。最后，根據(jù)工作需要，具體情況區(qū)別對待，積極豐富基層檔案檢索方式，編制多元化的檢索手段，例如制定全宗卷、案卷目錄、匯編、全引目錄、專題目錄、著錄卡片等多種檢索方式。在對現(xiàn)有檔案進行整理歸檔時，以方便檢索為目的、以規(guī)范檔案為重點，運用多元化方式開展基層檔案管理工作，切實為領(lǐng)導(dǎo)決策以及業(yè)務(wù)開展提供信息參考。
三、結(jié)語
關(guān)鍵詞：文化 法院文化 內(nèi)容 功能 問題 建設(shè)
一、文化、法院文化的概念及內(nèi)容
（一）文化的含義
“文化”一詞在中國有著悠久的歷史。《易經(jīng)》記載：“觀乎天文，以察時變，觀乎人文，以化成天下”。文化一詞即由來于此。對于文化的定義，古今中外諸多學者都有各自不同的定義，如《中國文化讀本》（中國社科2000年版第125頁）將文化定義為“文化就是一種整體的生活方式”①；又如我國的《辭?！穼Α拔幕钡亩x是：“從廣義上說，指人類社會歷史實踐過程中所創(chuàng)造的物質(zhì)財富和精神財富的總和。從狹義上說，指社會意識形態(tài)，以及與之相適應(yīng)的制度和組織機構(gòu)?！本C合各家所說本文認為文化就是特定的人群在特定的時期，通常是很長的一段時期，特定的區(qū)域和領(lǐng)域里形成的對外表現(xiàn)本群體的風貌、行為、道德、本質(zhì)等，即將自己展現(xiàn)給外界，使本群體外的人或群體了解、認識、接受、肯定本群體；對內(nèi)具有約束、激勵、導(dǎo)向、遺傳等作用的一種物質(zhì)和精神形態(tài)的總和?！拔幕北臼敲~，但文化必須經(jīng)日積月累才能形成，因此筆者認為“文化”又帶有動詞的色彩。
（二）法院文化的含義
法院文化和普通文化一樣，具有一般文化所具有的所有要素，只是將其群體界定為在人民法院行使司法審判權(quán)及其相關(guān)的人員。根據(jù)一般文化的概念，我們可以把法院文化定義為就是以司法審判為職業(yè)及以司法審判相關(guān)的一群人，在長期的審判實踐中所形成的、具有鮮明審判色彩的對外展現(xiàn)司法公正、程序合法、高效廉潔、超然中立的法院形象及對內(nèi)起約束、導(dǎo)向、激勵等作用的道德觀念、價值理念、思維模式、行為規(guī)范以及承載這些精神產(chǎn)物的物質(zhì)載體的總和。
（三）文化及法院文化的內(nèi)容或者要素
文化是物質(zhì)要素和精神要素的總和，文化一般包括物質(zhì)、行為和觀念三個方面的內(nèi)容。物質(zhì)承載行為和觀念，是最基礎(chǔ)的部分；行為向外展示文化內(nèi)涵，是最關(guān)鍵的部分；觀念即心理，根據(jù)內(nèi)因決定外因的哲學原理，觀念對人的行為起著決定作用，因此觀念也是文化的重要組成部分。文化的三個部分相互依存，互為整體，缺一不可。
法院文化同樣包括這三個方面的內(nèi)容：物質(zhì)要素如司法文書、審判設(shè)施、制服著裝等外在表現(xiàn)，它是法院文化另外兩個方面的載體，沒有了這些基礎(chǔ)性的設(shè)施，法院就無從存在，法院文化也就無從談起；行為則表現(xiàn)為司法審判人員的各種行為，如審判、內(nèi)部管理、宣傳教育、文體活動、社會交往等向外界展示法院工作本質(zhì)、價值理念等的具體行為；觀念即司法審判人員在長期的審判實踐中形成的理想信念、道德觀念、價值理念、管理理念、群體精神等反應(yīng)法官所具有的道德價值觀念。同樣，物質(zhì)是法院文化的基礎(chǔ)；行為是法院文化的外在表現(xiàn)，直接展現(xiàn)給社會和大眾，最容易被外界評價和議論，是法院文化的關(guān)鍵部分；觀念是文化建設(shè)的最高境界，當人的道德觀念高到一定的程度的時候，人就會在道德的指引下自覺的遵守法律，此時人的行為不再需要制度等外在約束，而全靠內(nèi)在約束，因此觀念是文化建設(shè)的核心。
法院文化可具體表現(xiàn)為：法律之上的價值理念、公平正義的道德觀念、廉潔高效的行為規(guī)范、超然中立的思維模式、司法為民的價值觀念等。
二、法院文化的功能
文化的功能即文化作用，是指一種文化對本群體成員和對外界的作用。根據(jù)文化學的一般理論，文化對內(nèi)通常有以下幾種功能：導(dǎo)向、激勵、約束、學習、遺傳、凝聚等功能，對外則有形象、宣傳、輻射等功能。
法院文化是社會主義文化的一個重要組成部分，特別是黨的十五大提出“依法治國”后，法院在社會生活中的作用日漸顯著，法院文化也就更加重要了。法院文化作為一種特殊的文化，在法院的日常審判工作中具有以下幾個方面的作用：
（一）樹立法院形象
基層法院的工作水平、整體形象、司法公信力如何，直接關(guān)系到人民法院的前途和命運，也關(guān)系到黨和國家在人民群眾中的威信。在我國，基層法院的工作人員和案件數(shù)量大約占全國總數(shù)的80%左右，基層法院的工作量大而且艱巨。司法工作人員的一言一行，一舉一動無不體現(xiàn)法院文化整合的一致性，并給外界一種親情感，在視覺識別系統(tǒng)中，會形成較強的視覺沖擊而被社會認同，接受。因此，科學先進的法院文化有助于向社會大眾展示法院的工作風貌，提高法院的辦案效率，在人民群眾中樹立起一個良好的形象，讓他們在有爭議的時候首先想到的是用司法程序解決，而不是其他渠道。這樣法律在人們的心中才會有地位，進而法院在人們的心中也就有了地位。
（二）實現(xiàn)公平正義
公平正義是司法永恒的主題，是法治文化的核心，更是社會公眾追求的理想和對司法活動的期望。在社會各界特別是老百姓的心中，法院是天平的守護者，打官司也是自己權(quán)利的最后救濟手段。在通過各種渠道如調(diào)解、協(xié)商等都解決不了爭議的時候，他們相信法院能維護他們的合法權(quán)益。法律、法官在他們心中是公平正義的化身。因此，先進合理的法院文化有助于法律得到全面實施，有助于維護最廣大人民群眾的合法權(quán)益。只有這樣法官才能樹立權(quán)威，才會得到信任，也才能使法律得到全面公正的實施，從而加快法治建設(shè)的腳步。
（三）實現(xiàn)高效廉潔
在由人治向法治推進的轉(zhuǎn)型時期，社會公眾一方面期望和追求公正，另一方面，囿于個體或集團的利益又想方設(shè)法干擾阻撓公正，這就使得法院群體成員始終存在被腐蝕的可能。在很大程度上，審判人員個人業(yè)務(wù)素質(zhì)、職業(yè)道德水平的高低有可能直接影響法律的公正。在這種前提下，我們就需要先進合理科學的法院文化來武裝我們的大腦，使我們的審判行為自始至終在自己內(nèi)因的作用下自覺地完成，保持司法的廉潔性與高效性。
（四）宣傳法律
法院是由司法審判人員組成的特殊群體，法院文化中的群體精神一定程度上必須仰仗法官的具體行為加以表現(xiàn)。從文化的角度上看，只有法官的正義成為一種文化現(xiàn)象滲透到社會意識的每一個角落，在人們的心目中形成“當然如此”的認識時，法官才能獲得崇高的權(quán)威和普遍的信任，因而法官的公正理念是實現(xiàn)法治的最終保障②。從這個意義上說，法院乃至法官理應(yīng)成為忠于法律、捍衛(wèi)法律、遵守法律的模范，從而發(fā)揮尊崇法律，依法辦事的宣傳作用。
（五）宣揚法律程序的功能
程序公正是實體公正的保障。只有程序公正了，才能實現(xiàn)實體的公正。法院在實施審判過程中，必須嚴格按照程序法規(guī)定的程序來實施，這樣就向當事人展示了法律的程序性，使其相信法律程序的公正，進而相信法律實體的公正。
（六）學習功能
現(xiàn)代社會是學習型社會，各種知識的更新速度越來越快。特別是法律，每年都有許多新法頒布，要是不學習，就不能適應(yīng)現(xiàn)代化的司法審判工作。先進的法院文化需要具有學習能力，使學習成為建立先進法院文化的動力源泉。在法院文化形成一定的氛圍后，讓每個司法審判人員有一種強烈的求知欲望。這時學習不但是法院的需要，社會的需要，更是個人發(fā)展的需要。只有先進的法院文化才能培育出終身學習，百倍努力，發(fā)揮特長，體現(xiàn)個人價值的現(xiàn)代司法人。
三、法院文化的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題
我國在解放前幾乎沒有現(xiàn)代意義上的法院，法院文化建設(shè)也就無從談起。解放后，由于受當時的經(jīng)濟體制和政治體制的束縛，也沒有現(xiàn)代意義的法院文化。改革開放后，我國法治建設(shè)正式進入了軌道。特別是黨的十五大提出了“依法治國”的方針后，我國的法治建設(shè)取得了巨大的成就，法院文化建設(shè)也取得了一定的成績。但是，由于受各種客觀條件的限制，我國法院文化建設(shè)還存在著許多問題。如：
（一）經(jīng)費不足
我國現(xiàn)在的體制是法院的經(jīng)費靠地方財政保障。要提高審判效率，必然需要相應(yīng)的物質(zhì)裝備予以保障?；鶎臃ㄔ旱膮^(qū)域化，客觀造成了基層法院在經(jīng)費方面對政府的依賴。我們并不敢妄言現(xiàn)代法院建筑與法治建設(shè)具有某種聯(lián)系，但至少可從政府在法院建筑上的投入中窺見政府對法制建設(shè)的重視程度。目前我國許多基層法院都存在經(jīng)費不足的問題，許多基層法院沒有資金購買計算機、打印機、復(fù)印機、傳真機、攝像機、視頻設(shè)備等一些現(xiàn)代化辦公的必需設(shè)備。據(jù)說有些基層法院甚至連工資都不能足額按時發(fā)放，更不用說其他的保障了。法院經(jīng)費的來源不外乎兩個渠道，一是法院自籌資金，二是政府撥款。法院畢竟不是經(jīng)營性單位，自籌資金的最終來源也是地方財政，因此法院的經(jīng)費大部分還得依賴政府和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)手中的行政權(quán)，這樣審判就不可能實現(xiàn)真正意義上的獨立③。
（二）司法隊伍素質(zhì)總體水平不高
司法體制改革的道路艱難而漫長，但最大的問題也莫過于法官的素質(zhì)普遍不高，而基層法院尤為突出。由于舊體制的原因，我國在很長一段時間內(nèi)對司法者的任職未設(shè)置準入標準，法院的法官來源復(fù)雜，許多基層法院仍然存在為數(shù)不少的調(diào)干、招干、復(fù)轉(zhuǎn)軍人進入的人員，這就造就了這支司法群體在知識結(jié)構(gòu)和法學理論水平上的良莠不齊④。司法工作人員實行統(tǒng)一招考也是最近幾年才實行起來的。但由于基層法院待遇低薄，地位低下，工作條件艱苦，很難吸引到優(yōu)秀的法律人才，像基層法院里大多是本科，?？莆膽{，研究生學歷的很少，博士生學歷的就更是少之又少了。這樣就使得基層司法人員的素質(zhì)良莠不齊，以至于司法改革很難達到預(yù)期的效果。
關(guān)鍵詞：法律知識；青少年；成長；憲法
青少年是未來建設(shè)祖國的中干力量，民族的希望。近些年來，國家不斷增添刪減思想政治教材中的法治教育內(nèi)容，旨在為學生提供最精華的法律知識，上述舉措為青少年的成長提供了有利途徑。但與此同時，教師也需更加清醒地認識到，一方面是時展的要求，另一方面是未成年人犯罪率的逐年攀升，這與部分青少年法律意識淡薄存在著直接關(guān)聯(lián)。若法律教育開展的深度不夠，學生很容易越界。因此，有關(guān)青少年的法制教育，仍是教育中的關(guān)鍵一環(huán)。
一、法律知識對青少年成長的影響分析
憲法是我國的第一大法，是制定各項法律所需參照的母法，其中對青少年所應(yīng)享受到的權(quán)利及應(yīng)履行的義務(wù)都做了較為詳盡的說明，能夠保障青少年健康快樂成長。對于中學生群體來說，其處于即將步入成年的人生成長關(guān)鍵期，雖然并未完全進入社會，但法律對自身發(fā)展的影響，早已滲透日常生活學習的方方面面。從幼兒園開始，法治教育就開始了，通過幼兒園及小學階段長期的法律熏陶，其中所倡導(dǎo)的各項文明美德，早已在生活中展現(xiàn)得淋漓盡致。從生活中的小事說起，例如，在學校要遵守校規(guī)，在班級要遵守班規(guī)；努力學習，不負韶華；在每次考試中，都能憑著自己的實力交出一份真實的答卷，不作弊，不抄襲；在放學的路上，更應(yīng)遵守交通規(guī)則，做新時代遵守規(guī)則的好青年。上述青少年應(yīng)做到的行為目標是遵紀守法的最直接體現(xiàn)，是底線，是原則，是學生能更快融入社會必備的素養(yǎng)之一。據(jù)青少年法治與社會行為融合程度調(diào)查表明，多數(shù)青少年都能很好地理解并糾正自身的行為，這與教師在思政課堂中進行潛移默化的長期法律教育有著直接關(guān)聯(lián)［1 ］。上升到國家政治層面高度，其影響也是較為深遠的。在思想政治教材中重點強調(diào)“法律面前人人平等”原則，無論是有何特權(quán)的人，都不能逾越法律這道紅線，這也正是法律賦予我們每個人最公平正義的武器。通過法律教育，學生能很好地認識社會，認識到自身在社會中的定位，努力去爭取自己未來想要的同時，也能拿起法律的武器捍衛(wèi)自身的權(quán)益，從個人做起，去感染身邊的人，只有社會每個人都遵守法律準則，整個社會才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
二、當前青少年法治教育的現(xiàn)狀淺析
（一）仍存在著部分學校對青少年法治教育認識不足的現(xiàn)狀
從當前來看，分數(shù)成為了廣大師生最為關(guān)注的問題。應(yīng)試教育的功利化（重分數(shù)）表現(xiàn)使得思想道德教育在學生課時安排中實際占有的比重嚴重縮水，表現(xiàn)為實際則為學校與社會并不真正重視法治教育。從當前來看，法治教育僅局限在線上課堂中，缺少實踐課堂的比例，從而忽視了對青少年法律信仰的養(yǎng)成與法律意識的培養(yǎng)教育。另外，相關(guān)人員更應(yīng)清晰地認識到，法治教育在課程中的定位較為模糊，法制教育與反腐敗教育、安全教育、思想品德教育間的關(guān)系仍處于難以厘清的狀態(tài)。形成體系的法律教學，當前只在法律專業(yè)的學生可見，這是極其不利于法制教育廣泛進校園推廣的。
（二）學生對一言堂的法制教育形式并不感興趣
知名教育學者王靜波曾做過調(diào)查，結(jié)果表明當前學生對法治教育的開展方式既不感興趣，也不討厭。這說明當前的教育方式仍存在教學內(nèi)容設(shè)計不合理，教學方式不科學的現(xiàn)狀。建議教師采用針對參與式、互動課堂式的教學方式，學生較為感興趣的方式，利用調(diào)動起其實際參與度的形式，強化學生對于法治理念的認同與法律知識的了解。
三、提升青少年法律素養(yǎng)的有效途徑
據(jù)調(diào)研表明，曾接受過一定法律教育的學生相較于法律知識了解匱乏的學生，在校園暴力、惡性事件的發(fā)生率方面處于較低水平［2 ］?？梢姺芍R匱乏對青少年身心成長帶來的影響是較為深遠的。學生難以在社會中獲取到足夠的法律知識，因此，更需要教師在思政教育中提升法律教育在課堂中的比重，用教育手段扭轉(zhuǎn)學生法律知識匱乏的現(xiàn)狀。從當前我國的教育現(xiàn)狀來看，可通過如下途徑開展青少年的法治教育訓練：
（一）引入案例教學法，提升法治知識宣傳質(zhì)效
法律作為一種工具，涉及到學生成長的方方面面。對于青少年而言，考慮到其尚未進入社會，對于部分如合同糾紛等領(lǐng)域的法律知識，只需稍加了解即可，但不能一點也不了解。其更需要重點學習的應(yīng)該為涉及自身權(quán)益保護的內(nèi)容。例如在課堂中，教師可應(yīng)用案例教學法，引入生動的案例宣傳法律知識；播放案件片段，并采用旁白的形式，使學生了解基本案情。如在自我權(quán)益一章中，教師介紹如下事例：小白與父母曾到某一知名景點游玩，并使用照相機拍攝了幾組游玩照片送至沖印館。后沖印館未經(jīng)小白及其監(jiān)護人許可，將其中一張有小白的照片置于展覽櫥窗中展覽，使得其生活中遭受了很多無關(guān)的困擾。后經(jīng)法院裁定認為：沖音館需賠償給小白4000 元，并主動向其賠禮道歉。引入案例教學法后，教師更要充分發(fā)揮交互性課堂的作用，與同學們積極互動，如向?qū)W生詢問應(yīng)如何更好地保護自己的肖像權(quán)等等。最后教師結(jié)合學生的反饋，教育學生應(yīng)如何樹立安全意識防患于未然的態(tài)度，特別是在移動智能終端盛行的背景下，應(yīng)如何保護收集存儲照片安全、電腦數(shù)據(jù)安全等方式。用貼近生活的案例，多樣化的教學方式，向?qū)W生播撒法治精神種子，讓學生了解法律，尊崇法律，樹立對法律的正確認知。也可通過定期舉辦法律活動的方式，利用動漫視頻、搶答互動等形式來引導(dǎo)學生全員參與到法律知識的學習中，做遵紀守法的社會主義新青年［3 ］。
（二）教師應(yīng)定期持續(xù)關(guān)注學生身心成長，減少校園欺凌案件發(fā)生
據(jù)中國青少年中心的調(diào)研報告顯示：35%的學生偶爾被欺負、6.2%的人常常被高年級同學所欺負［4 ］。通過分析上述現(xiàn)狀產(chǎn)生的原因，主要與學生對自身權(quán)益維護及法律知識缺乏有關(guān)。因此，學校既要重視學生的成才教育，更要注重學生的成人教育，切不可重分數(shù)而輕人格。一方面要幫助學生正確認知社會主流價值觀導(dǎo)向的好壞，正確選擇人生之路；另一方面需尤為注重“差生”的心理健康狀態(tài)，一旦發(fā)現(xiàn)異常，應(yīng)及時加以干預(yù)，重視其心理健康和良好行為規(guī)范的養(yǎng)成。用教師的一己之力，做好青少年的法制教育工作與校園欺凌事件干預(yù)工作。
（三）增添第二課堂比例，積極開展社會實踐活動
單純的課堂教育遠遠達不到擴寬學生眼界的標準，開展延伸課堂有著一定的必要性。學校應(yīng)聯(lián)合教師，采用多元化形式，為學生進行直觀且生動的法治教育。例如在大課間等空閑時段播放法治教育電影、案例等；在學校走廊的展覽櫥窗中，增設(shè)法治宣傳模塊；結(jié)合社會熱點法律事件，讓學生充當旁聽者，更好地了解學習法律后，應(yīng)如何利用法律中的哪一項要求對維護當事人的權(quán)利有益等等，在潛移默化中，提升學生的法律意識。隨著當前，“互聯(lián)網(wǎng)＋法制教育”模式的逐步推進，教師與學生獲取優(yōu)質(zhì)教育資源的方式也更加便捷。例如我校定期在課堂環(huán)節(jié)中，增設(shè)模擬法庭環(huán)節(jié)。關(guān)注“羅翔說法”公眾號為案件來源，定期組織模擬法庭；在思想政治期末考核中，增設(shè)法律知識問答模塊，并納入最終成績，此舉將學生學習積極性充分調(diào)動，并取得了顯著成效。四、結(jié)束語中小學生守、用、知、護法是推動社會向前發(fā)展的積極動力源泉，是傳播法治正能量的有利途徑。《少年中國說》中有一句經(jīng)典名言，值得每位青少年銘記于心?！吧倌陱妱t國強，少年獨立則國獨立，少年自由則國自由”。青少年接受學校教育的最重要目的是育人，先育人后育才，法律作為育人的重要手段，在青少年成長路上具備不可或缺的作用。法律教育必須從小抓起，培養(yǎng)學生們形成正確的認知，為其未來人生發(fā)展提供堅實的導(dǎo)向作用。
上海的率先發(fā)展，內(nèi)在地包含了上海不僅要在經(jīng)濟發(fā)展上領(lǐng)跑全國，而且要在社會管理上實現(xiàn)率先突破、做出表率、提供經(jīng)驗的要求。目前上海發(fā)展中的問題和矛盾已溢出經(jīng)濟領(lǐng)域，經(jīng)濟改革對社會發(fā)展和進步的驅(qū)動空間日益逼仄，單純依靠經(jīng)濟改革本身已不足以為社會發(fā)展提供持續(xù)的動力。上海發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題，就突出地表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展與社會建設(shè)與管理的不同步上：相對于經(jīng)濟體制，社會管理落后，社會結(jié)構(gòu)滯后。如何加強和創(chuàng)新社會管理，以激發(fā)社會活力、釋放社會空間、促進社會整合、防范社會風險、化解社會矛盾，降低社會總體運行的代價，推動城市全面轉(zhuǎn)型升級，是亟須我們精細考慮的“頂層設(shè)計”。
一、以良性立法拓展法律空間、奠定治理基礎(chǔ)
社會管理的正常運行取決于權(quán)力的法治化程度。社會管理的法治化，意味著主要用法律、法規(guī)來規(guī)范權(quán)力行使的范圍、限度、方式和程序，建立起一整套調(diào)整公共權(quán)力運行的法律法規(guī)體系，設(shè)計出一套結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的社會管理運行機制。立法，是賦予一系列由社會主體所共同認可的價值準則以國家強制力的活動，立法越是完善、發(fā)達，其所統(tǒng)攝的價值標的就越多，離應(yīng)然狀態(tài)也就越近。
上海地方立法成果頗豐，已基本涵蓋社會與生活的方方面面，大體做到了有法可依。在人大立法方面，改革開放30年的前半期著重制定新法規(guī)，積極應(yīng)對迅速變化的社會現(xiàn)實，后半期更加注重法規(guī)的實效性和穩(wěn)定性，近10年來，立法重點逐步從經(jīng)濟領(lǐng)域轉(zhuǎn)向社會領(lǐng)域，立法的民主性和創(chuàng)制性也有所提高。在行政立法方面，由改革開放初期注重經(jīng)濟發(fā)展、社會管理方面的立法，到20世紀90年代側(cè)重有限政府、責任政府和效率政府的立法，再到最近10來年注重政府服務(wù)職能、關(guān)注民生和建設(shè)陽光政府的立法。[1]但法律體系內(nèi)部尚存在一些結(jié)構(gòu)性的問題，與社會管理的要求脫節(jié)：
一是在立法質(zhì)量方面尚有欠缺。部分地方性法規(guī)（含地方政府規(guī)章，下同）帶有濃厚的計劃經(jīng)濟的色彩，不能適應(yīng)新的形勢的要求，不能反映客觀規(guī)律，針對性不強、措施不夠有力，難以操作，不能有效解決實際問題。上海市人大常委會下屬的立法研究所曾組織對截止2007年上?，F(xiàn)行有效的142件地方性法規(guī)進行“立法后評估”，專家評測資料顯示，有61件（占42.9%）法規(guī)獲得“一般”的評價，還有13件（占9.2%）獲“較差”的評價。比如：《上海市城鄉(xiāng)集市貿(mào)易食品衛(wèi)生管理規(guī)定》《上海市監(jiān)護治療管理肇事肇禍精神病人條例》《上海市人民警察條例》等[2]。
二是在法律結(jié)構(gòu)方面尚不完善?，F(xiàn)行有效的地方性法規(guī)偏重經(jīng)濟和行政管制，在近150部地方法規(guī)中，涉及民生的僅有53部，約占36.3%；在近300部地方政府規(guī)章中，涉及民生的僅有115部，約占38.6%。[3]一些社會改革、公共管理急需的法規(guī)還付諸闕如，這顯然不能適應(yīng)社會建設(shè)和社會管理的需要。以2010年上海市政府頒布的13件規(guī)章為例，這些規(guī)章，大部分名稱中冠以“管理”字樣（10件），所涉及內(nèi)容無一關(guān)乎民生，重管理輕服務(wù)、重經(jīng)濟輕民生可見一斑。
三是在公眾參與方面尚待提高。社會領(lǐng)域的立法涉及的利益面廣，與保障與改善民生相關(guān)，除了公布草案、征詢建議外，應(yīng)在立法中引入辯論機制，通過利益交換、博弈和對抗，提高立法質(zhì)量。目前，不管是人大立法還是政府立法，都有濃厚的部門化、利益化的閉門立法色彩，公眾參與不夠。比如，上?？梢詾橐?guī)范養(yǎng)犬行為制訂《養(yǎng)犬管理條例》――盡管條例頒行后市民養(yǎng)犬行為未見明顯改觀；同時，上海卻沒有一部綜合性的法規(guī)來保障900萬外來人口的利益，這與公眾參與不足明顯相關(guān)。市政府法制辦在《上海市依法行政狀況測評指標分析報告》中，調(diào)查了律師對上海市法治政府建設(shè)的看法，他們認為“上海市地方規(guī)章制度建設(shè)的最大問題在于制定時公眾參與度過低”。
法治建設(shè)，立法先行。但僅僅建立一個法律文本體系是不夠的，唯有“良法”才是善治的前提與基礎(chǔ)。所謂“良性立法”既不是為單純追求數(shù)量和眼前“效果”的立竿見影式的“急性”立法，也不是在法律工具主義思維支配下的以強化行政權(quán)威為目的應(yīng)急式“惡性”立法，而是以立法方式對社會關(guān)系進行建構(gòu)，對社會事務(wù)進行安排，有效發(fā)揮立法在表達、協(xié)調(diào)、平衡社會利益等方面的作用。在當前，建議上海在立法方面做以下工作：
首先，要加強法規(guī)清理。對現(xiàn)有地方法規(guī)和政府規(guī)章中計劃色彩濃厚、不適應(yīng)社會發(fā)展要求、特別是不利于改善民生的法規(guī)或規(guī)章要及時修訂或廢止。一些法規(guī)實際上沒有發(fā)揮作用，如《上海市計劃生育獎勵與補助若干規(guī)定》、《上海市養(yǎng)犬管理條例》等，也要考慮修訂或廢止。
其次，要注重社會立法。在保證質(zhì)量的基礎(chǔ)上加快社會管理領(lǐng)域的立法進程，謀求立法的人性化、精細化，以回應(yīng)社會對公平正義的需求，矯正社會發(fā)展過程中的問題，爭取做到大部分問題可以轉(zhuǎn)化為法律解決，涉及民生的問題都可以找到法律依據(jù)。建議對公共場所安全、戶口及居住證管理、社區(qū)服務(wù)等進行立法。建議將政府文件規(guī)定的住房保障、社會保險等等公民福利的內(nèi)容上升為立法，并逐步覆蓋所有常住人口。要適應(yīng)新的社會管理形勢的要求，盡快啟動推動政府購買公共服務(wù)、促進社會組織健康發(fā)展、建設(shè)社會工作人才隊伍等方面的立法動議、立項和調(diào)研工作，修訂《上海市條例》、《上海市人民警察巡察條例》等，形成社會管理的法制框架。
最后，要完善立法機制。堅持科學立法、民主立法、開門立法，以保障公眾參與，聽取民意、吸收民智、發(fā)揚民主。要推進公眾的有序參與，立法中要有不同群體特別是流動人口和弱勢群體的聲音，要反映不同界別、不同職業(yè)的利益和訴求。一般認為，充分吸納民意的法律，更容易得到老百姓的認同、從而也會得到自覺遵守、共同維護。
二、以柔性執(zhí)法彰顯人本理念、規(guī)范社會行為
社會管理最大量的工作體現(xiàn)在城市管理和行政執(zhí)法過程中。如果說社會立法為社會管理提供了一個應(yīng)然的關(guān)系框架，用法律建構(gòu)起基本的秩序，那么法的實施狀況則在很大程度上決定著法律在現(xiàn)實生活中的實際作用?！傲挤ā辈⒉槐厝粚?dǎo)致“善治”，僅僅建立起一個理想的法律文本體系是簡單容易的，而要在現(xiàn)實生活中推進法治進程，則并不那么簡單。目前，上海在執(zhí)法方面面臨的問題有:
一是執(zhí)法資源不均衡。這在次中心區(qū)表現(xiàn)得格外顯明。近幾年來上海的城市化進程加快，外來人員急劇涌入，由此造成這些區(qū)的執(zhí)法任務(wù)驟增。與2009年相比，2010年寶山、閔行、嘉定、松江、青浦、奉賢等六個區(qū)人口增幅均在30%以上，但各類執(zhí)法隊伍的編制大多為隊伍建立時核定，已多年未做調(diào)整，致使執(zhí)法隊伍缺口很大。在城管執(zhí)法方面，上海郊區(qū)新城執(zhí)法力量不足的矛盾特別尖銳，目前，上海有38個鎮(zhèn)面積超過50平方公里，有八個鎮(zhèn)面積超過100平方公里，如松江九亭鎮(zhèn)轄區(qū)常住人口36萬人（其中戶籍人口僅3萬人），浦東新區(qū)川沙鎮(zhèn)轄區(qū)面積100多平方公里，但他們的城管正式執(zhí)法人員都只有20多人，浦江鎮(zhèn)轄區(qū)面積達103平方公里，也只有六名執(zhí)法人員。寶山區(qū)有3000多家食品生產(chǎn)廠，但只有三名在編的食品安監(jiān)人員。相反，中心區(qū)則不存在這方面的問題，甚至有所過剩，但由于條條塊塊的問題，執(zhí)法資源無法在內(nèi)部優(yōu)化、整合和統(tǒng)籌。
二是執(zhí)法隊伍不整齊。為彌補城市執(zhí)法力量的不足，應(yīng)對越來越嚴峻的執(zhí)法任務(wù)，公安、城管等部門聘用了大量的協(xié)管員隊伍用于執(zhí)法輔助工作，這在部分區(qū)縣、街鎮(zhèn)表現(xiàn)得比較突出。截至2011年2月，僅城管執(zhí)法的協(xié)管員隊伍就達近1.2萬人，這其中既有市萬人就業(yè)項目（區(qū)縣千人就業(yè)項目，街鎮(zhèn)百人就業(yè)項目），也有自設(shè)隊伍的情形，他們不屬于執(zhí)法隊伍編制、不具備執(zhí)法資格，甚至是為安排就業(yè)所實施的應(yīng)急對策。他們素質(zhì)良莠不齊，但有些也穿著執(zhí)法制服，甚至違規(guī)取得執(zhí)法證。由于入口把關(guān)不嚴、工作定位不準和日常監(jiān)管缺失等原因，執(zhí)法中很多沖突與糾紛與他們有關(guān)。
三是執(zhí)法體制不完善。社會管理法治化的過程，就是要實現(xiàn)從“治民”到“治官”，從“任意行政”到“規(guī)范行政”的轉(zhuǎn)變，這既要嚴格執(zhí)法、又要熱情服務(wù)，既要規(guī)范社會行為、又要彰顯人本理念。若干建議：
首先，要進一步理順執(zhí)法體制，不斷推進綜合執(zhí)法改革的探索。隨著上海經(jīng)濟和社會的發(fā)展，分散的執(zhí)法隊伍和專業(yè)執(zhí)法體制與上海國際化都市的管理要求之間的不協(xié)調(diào)日益凸顯，導(dǎo)致有利可圖爭相執(zhí)法，無利可圖相互推諉。上海已經(jīng)在文化市場、城市管理、食品安全等領(lǐng)域進行了有益的探索并取得了積極的成效。當前，要鞏固綜合執(zhí)法的成果，就必須繼續(xù)大力推進綜合執(zhí)法改革，特別是要盡量縮小政府公權(quán)力的行使范圍，把一些不該由政府行使的權(quán)力移交給行業(yè)協(xié)會等中介組織。不能再批準官辦的社會中介組織，使其真正擺脫與行政部門的掛靠關(guān)系，也要鼓勵民辦社會中介組織的設(shè)立和發(fā)展。
其次，要進一步完善執(zhí)法機制，整合區(qū)域內(nèi)各種執(zhí)法力量。由于上海正處于急劇變遷的時期，恐怕任何一套完善的執(zhí)法體制都不足以應(yīng)付所面臨的問題。在執(zhí)法體制尚不可能做大的改變的情況下，形成一套良好的機制，就顯得非常重要了。但執(zhí)法機制是執(zhí)法的運行方式與模式，在運行中要防止機制變成體制，形成另一個政府部門。
再次，要進一步統(tǒng)籌執(zhí)法資源，實現(xiàn)全上海市執(zhí)法資源的合理配置。目前，上海中心區(qū)、次中心區(qū)和郊區(qū)在執(zhí)法資源占有上很不均衡，中心區(qū)擁有較多甚至富余的執(zhí)法資源，而次中心區(qū)積聚了龐大的流動人口卻面臨著執(zhí)法資源短缺的矛盾。一方面要以轄區(qū)內(nèi)實有人口為基數(shù)，加大這些區(qū)域的執(zhí)法力量，在編制、人員和經(jīng)費上予以保障；另一方面，要改變中心區(qū)的資源存量，逐步將富余的執(zhí)法力量和資源轉(zhuǎn)移到次中心區(qū)和郊區(qū)。
最后，要進一步更新執(zhí)法理念，在優(yōu)化執(zhí)法隊伍、規(guī)范執(zhí)法行為、倡導(dǎo)文明執(zhí)法上下工夫。執(zhí)法要嚴，但如果不顧實際，一味“秉公執(zhí)法”，將遇到反彈，反而阻礙法治化的進程。而“柔性執(zhí)法”則有可能在一定程度上化解由此產(chǎn)生的張力，在比較和緩的情況下實現(xiàn)法的目的，并逐步引領(lǐng)公眾走向社會理性?！叭嵝詧?zhí)法”的核心要義就是摒棄強制行政、剛性執(zhí)法，而是代之以溫和的、說服式的執(zhí)法模式，把執(zhí)法的過程作為普及法治理念、彰顯法治精神的過程，以緩解矛盾、減少對抗，最大程度地與行政相對方取得共識、諒解。
三、以能動司法回應(yīng)社會需求、實現(xiàn)社會正義
近幾年來，上海同全國一樣，也面臨著訴訟爆炸的問題。在這種情況下，作為維護社會正義最后一道防線的司法應(yīng)如何定位自己的角色、發(fā)揮自己的作用？上海各級人民法院圍繞公正與效率的主題，踐行司法為民的宗旨，在未成年人審判、訴訟調(diào)解等方面做出了許多有益的改革和探索。但司法機關(guān)在回應(yīng)社會需求，面對公眾期待方面還面臨著一些困境，亟待梳理：
一是訴訟數(shù)量依然居高不下，案多人少矛盾仍然突出。2007年，全市法院共受理案件34萬件，是1998年的1.6倍，1988年的6.3倍，改革開放初期的23倍。2010年，全市法院共受理各類案件41.64萬件，審結(jié)41.65萬件，同比分別上升5.3%和4.6%。從外部環(huán)境來講，中國乃至上海都處于社會矛盾高發(fā)期，糾紛、沖突不斷涌現(xiàn)。從法院內(nèi)部來講，審判力量仍然不足，上海的法官數(shù)量不足，據(jù)1997年的數(shù)據(jù)，上海約為3000人，占當時全市人口的比例約為萬分之一點九，低于全國的密度（全國為萬分之二點五）[1]。這個數(shù)據(jù)是根據(jù)戶籍人口統(tǒng)計的，如果算上近年來不斷增長的外來人口，那么上海法官的密度可能會比全國更低。以浦東新區(qū)法院為例，該法院有工作人員800人，每年審理案件8萬件，人均年審案100件。
二是司法資源沒有合理配置，不同區(qū)域不平衡的現(xiàn)象比較突出。自2000以來，上海對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃進行了調(diào)整，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)由212個調(diào)整為112個，調(diào)整后的面積、人口規(guī)模相應(yīng)增加了一倍左右，這使司法資源更加集中，一些老百姓打官司更加不易。另外，在法院內(nèi)部也有一個資源優(yōu)化的問題，前述浦東新區(qū)法院，800名工作人員中只有300人具體審理案子，其中刑庭年人均結(jié)案數(shù)為194.4件，每人每年需要坐庭達332次，法官人均結(jié)案數(shù)超過200件的就有5個部門，這使法院不堪訟累。其他不參與案件審理的人員包括書記員、法警、政工干部、紀檢干部、研究室、辦公室等工作人員等，因而，實際審案的人會更少。
在社會轉(zhuǎn)型期，社會矛盾、糾紛多發(fā)，社會管理的任務(wù)繁重的情勢下，要求司法機關(guān)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展要求，未雨綢繆、超前謀劃、提前應(yīng)對，在分析研判形勢、回應(yīng)社會需求、參與社會管理的基礎(chǔ)上，運用政策考量、利益平衡、柔性司法等多種方式履行司法審判職能，從而把矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)。這就是“能動司法”的理念。若干建議：
首先，完善訴（訟）調(diào)（解）對接機制?；鶎尤嗣裾{(diào)解機構(gòu)要善于從源頭上化解各類民間糾紛，將一般性的糾紛、矛盾與沖突吸附在基層、化解在基層，防止糾紛沖突大量涌至法院。法院要控制立案，對無實質(zhì)爭議的當事人的立案申請，要多做勸解工作，努力使當事人不或者委托其他調(diào)解組織處理。對已立案的民事案件，審前、審中都要進行細致的調(diào)解。對判決結(jié)案的案件，如當事人雙方或一方仍不服判決，要跟蹤問效，做好后期工作。在這方面，上海市第二中級人民法院積極聯(lián)同司法行政部門和專業(yè)社會團體，統(tǒng)籌組織轄區(qū)的法院指導(dǎo)人民調(diào)解工作，使法院指導(dǎo)人民調(diào)解工作更具組織性、常態(tài)性和實效性。
其次，倡導(dǎo)巡回就地審理。一些普通的民事案件，特別是熟人之間的爭議，其問題的解決和矛盾的化解，離不開當事人生活的場景。法院的審理，理論上要求就事論事，“一斷于法”，但考慮到整個社會法治化和理性化程度不充分，法律并不是百姓各項活動的唯一正當性依據(jù)，在當事人生活的場景，更容易發(fā)現(xiàn)當事人爭議的深層原因，也更有利于促使當事人達成和解，以修復(fù)和維持和諧的人際關(guān)系。巡回和就地審理，也有利于法官了解和體察民情，貼近百姓生活、了解百姓需求，增強大眾思維和群眾意識，最終拓寬審判和調(diào)解思路。
再次，擴大受案立案范圍。法院及法官往往基于內(nèi)部和上級法院考核的壓力，對于一些疑難、復(fù)雜的案件，特別是團體訴訟案件，不敢、不愿立案，從而把糾紛推向社會或部門。對于處理個性化的問題、歷史性的問題等具有一定的優(yōu)勢，但過度信“訪”，會弱化信“法”，不但不利于長遠的法制建設(shè)，也會強化社會治理的“人治”路徑依賴。司法的優(yōu)勢是其利用普遍的規(guī)則作為處理問題的標準，盡管對于某一個個案來說，其處理的過程可能比較繁瑣，但卻有利規(guī)范整個社會的治理。
四、以深度普法優(yōu)化法治環(huán)境、推進法治創(chuàng)建
上海地方文化中具有守規(guī)矩、講道理、重自律和愿妥協(xié)等品質(zhì)，這些特點使其擁有接納法律權(quán)威的社會基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)和歷史傳統(tǒng)，是有利于法治建設(shè)和社會管理的重要條件。上海市法制宣傳教育聯(lián)席會議辦公室組織的一項調(diào)查顯示，上海市民法律意識已經(jīng)達到相當高的水平，平均得分為71.7分，這表明上海市民有著強烈的權(quán)利意識、理性態(tài)度和維權(quán)意識。但市民的法律素質(zhì)是一個彈性很大的概念，社會管理方面存在的一些問題也反映出上海市民法律素質(zhì)方面的缺陷，主要體現(xiàn)在三個方面：一是知法不守法。二是學法不用法。三是執(zhí)法不崇法。
目前，上海正在推行“六五”普法?！傲濉逼辗ㄆ陂g也將是上海社會管理體制機制創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，在經(jīng)歷了25年的大規(guī)模普法之后，“六五”普法應(yīng)該實現(xiàn)普法理念、目標和手段的升級，實現(xiàn)從知識到文化、從文化到信念、從信念到行為的轉(zhuǎn)型，以契合社會管理的現(xiàn)實需求。
首先，要實現(xiàn)普法目標從“法制”到“法治”的升級。法制，即法律制度，是法治的基礎(chǔ)和前提條件。而法治則是相對于“人治”而言的法律制度的運行狀態(tài)，是法制的立足點和歸宿，要實行法治，必須具有完備的法制，但僅僅有法制是不夠的。理想的社會管理既要有良好的法律制度建構(gòu)，更要有法治運行機制賴以生成、運行和發(fā)展變化的公民尚法理念?！傲濉逼辗ǎ⒅貜摹爸āW法”到“守法、用法”的轉(zhuǎn)變，從注意法律文本、條文到法治文化、價值的轉(zhuǎn)變，摒棄實用主義、工具主義、功利主義。要面對新的社會管理現(xiàn)實和市民法律素質(zhì)現(xiàn)狀，堅持結(jié)合市民生活的實際，貼近市民、服務(wù)市民，通過宣傳典型案例，讓市民真正感到法律在各種社會調(diào)整措施中所具有的至上性、權(quán)威性和強制性，法律在支配現(xiàn)實社會生活中的主導(dǎo)作用。
其次，要注重普法手段從“灌輸”到“引導(dǎo)”的轉(zhuǎn)換。公職人員的執(zhí)法過程對形塑市民的法治意識非常關(guān)鍵，執(zhí)法人員執(zhí)法的過程，應(yīng)該同時是一個講法、普法的過程，要通過苦口婆心的說服、勸導(dǎo)工作，增強人們的法治觀念，逐步地訓練公眾的守法意識。普法過程還需要依賴各種載體，使法治的理念有所依附，把普法同優(yōu)化法治環(huán)境，創(chuàng)建法治小區(qū)、文明小區(qū)等活動結(jié)合起來。只有這樣，社會管理的法治化還會有群眾基礎(chǔ)。
最后，要推動普法對象從“戶籍”到“常住”的擴展。上海有龐大的外來人口數(shù)量，他們?yōu)樯虾５陌l(fā)展做出了貢獻，上海也積極在社會保障、公共服務(wù)等方面向外來人員延伸。法律服務(wù)是最重要的公共服務(wù)項目之一，外來人口的素質(zhì)特別是法律素質(zhì)的提高，是上海社會融合的重要因素。沒有外來人口法律素質(zhì)的提高，上海是不可能建設(shè)法治社會和實現(xiàn)社會管理的法治化的，即使建成了也不可持續(xù)。要根據(jù)外來人員的特點，有針對性地進行法治宣傳教育，讓他們起碼享受到法律“低保”。
五、以法律服務(wù)滿足公眾需求、化解社會矛盾
法律服務(wù)工作，是社會管理法治化的重要一環(huán)，依靠法治來解決社會矛盾、協(xié)調(diào)利益關(guān)系，保障社會的公平正義，就必須從源頭上注重社會治理，強化從基層和底層化解社會矛盾和沖突的能力，而不能使社會沖突和矛盾都涌向司法機關(guān)和部門。事實證明，法律服務(wù)的前端投入越少，后端的投入就會越多。若干建議：
首先，要規(guī)范法律服務(wù)市場。法律服務(wù)，政府、社會都有責任和義務(wù)。但基本的法律服務(wù)的提供如同低保一樣，是政府的責任，應(yīng)該較早地厘清和框定政府可以提供的法律服務(wù)內(nèi)容的清單，做到對居民的網(wǎng)格化覆蓋，以維護起碼的社會正義。要防范法律服務(wù)市場的過度市場化，強化律師事務(wù)所、法律事務(wù)所等法律服務(wù)機構(gòu)的責任、倫理意識，加強法律服務(wù)隊伍的政治、業(yè)務(wù)建設(shè)，提高法律服務(wù)隊伍的素質(zhì)和服務(wù)水平。
其次，要完善法律援助體系。目前的法律援助體系已很難適應(yīng)形勢的需要。一些區(qū)如閔行區(qū)以補助的方式為提供法律援助的律師提供補貼，在一定程度上緩解了供需的矛盾。法律服務(wù)的專業(yè)性比較強，更適合于政府購買服務(wù)的方式。法律援助也要拓寬工作領(lǐng)域，從以援助訴訟為主向訴訟與非訟并重發(fā)展，以從源頭上預(yù)防沖突和糾紛。
最后，要優(yōu)化法律資源配置。從全市范圍內(nèi)，法律服務(wù)資源和投入要統(tǒng)籌考慮上海區(qū)縣街鎮(zhèn)的人口分布情況，要將投放的重點放到基層和次中心區(qū)，特別是外來人口較多的區(qū)域。同時，在各個行政區(qū)域內(nèi)，也有一個法律資源優(yōu)化和整合的問題，法院、檢察院以及公安和司法部門擁有大量的法律資源，對其加以整合和優(yōu)化，實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補，在提供法律服務(wù)方面就會起到事半功倍的作用。要進一步培育和完善社會中介組織，促進這些中介機構(gòu)的市場化改革。
關(guān)鍵詞:東北;老工業(yè)基地;法治環(huán)境
Abstract:RevitalizingtheoldindustrialbaseinNortheastChinaisasystemizedprojectthatneedscomprehensiveschedulingandcoordinationwithapowerfullaworderrulingenvironmentprovidedtoguaranteeandprotectitssuccessHowtoassessthelegalstateoftheoldindustrialbasesinnortheastChina?AccordingtotheinvestigationmadeinacertaincityinNortheastChina,itwasrevealedthattherearestillsomeproblemsintolerableinrespecttolaworderrulingthoughtheprojectismakingremarkableheadway,suchasthearbitraryadminitrationaction/interests,weakenedadministrativesupervision;lowquality/efficiencyoftrialandinadequatejudicialsupervisionAlaworderrulingenvironmentisthereforeneededsourgentlybecauseofthenearubiquityoflaworderrulingactionsalongwiththerapidprocessofmarketizationwhichisanintegralpartoftherevitalizationToprovidesuchanenvironment,thelocallegislationshouldbestrengthenedwithappropriatelocaldecrees,regulationsandrulesissuedtimelyMorever,itisnecessarytorequirestrictlyalladministrationstoenforcethelawandformasoundmechanismforjudicalaffairswithallrelevantofficials/staffeducatedtoabidebythelaw.
Keywords:NortheastChina;oldindustrialbase;laworderrulingenvironment
東北老工業(yè)基地的振興,是一項需全面調(diào)度,和諧并進,各要素互相促進,經(jīng)濟政治文化共同發(fā)展的系統(tǒng)工程,如老工業(yè)基地改造中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,經(jīng)濟實體的轉(zhuǎn)制,技術(shù)、資金、人才的引進,政策、制度、環(huán)境的保障,社會的穩(wěn)定等。這些要素的綜合狀況如何,都將在一定程度上影響老工業(yè)基地改造的進展和成效,喪失或缺少其中的任何一個要素,都將產(chǎn)生不良的影響,制約或阻礙老工業(yè)基地改造的進程。其中,法治環(huán)境的保障是振興中不可缺少的條件,老工業(yè)基地振興需要與之相適應(yīng)的法治環(huán)境。良好的法治環(huán)境既是老工業(yè)基地振興的標志性成果,也是振興過程中的基本保障。本文試圖就法治環(huán)境對老工業(yè)基地振興的影響、現(xiàn)實狀況對法治環(huán)境的迫切要求、加強法治環(huán)境建設(shè)應(yīng)著力解決的相關(guān)問題等進行一定程度的探討。
一、振興東北老工業(yè)基地離不開
良好的法治環(huán)境
在目前老工業(yè)基地改造的進程中,人們普遍重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,資金和項目的引進,經(jīng)濟指標的提高,卻往往忽略和輕視人文環(huán)境,法治環(huán)境,人的觀念、意識等軟環(huán)境的建設(shè)。而這些要素既能反映老工業(yè)基地振興的成果,又對老工業(yè)基地振興產(chǎn)生不可忽視的作用。社會的發(fā)展和進步是各種要素綜合作用的結(jié)果,盡管各種要素的作用程度可能有所不同,但是我們不能忽視任何一種要素的作用。這是社會全面、和諧發(fā)展的要求。從科學發(fā)展觀的要求來看,振興東北老工業(yè)基地是實現(xiàn)全國和諧發(fā)展的要求;在老工業(yè)基地振興的過程中,實現(xiàn)經(jīng)濟、科技、人文、法治等的全面和諧發(fā)展,同樣是科學發(fā)展觀的要求。目前存在的一種傾向是,片面地認為振興老工業(yè)基地就是振興老工業(yè)基地的經(jīng)濟,片面追求經(jīng)濟指標,這是不可取的。
振興東北老工業(yè)基地,中央政府的支持固然重要,但更重要的是老工業(yè)基地要加快市場化進程,而營造良好的市場環(huán)境有賴于完備的法律、制度、政策體系,在經(jīng)濟發(fā)展的過程中,法律、制度、政策的作用幾乎無所不在。
首先,國有企業(yè)改革涉及諸多法律問題。老工業(yè)基地的振興與國有企業(yè)的市場化改造關(guān)系密切。實踐表明,構(gòu)造多元投資主體,改變國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu),建立有效的公司治理結(jié)構(gòu),形成內(nèi)部化的財務(wù)預(yù)算硬約束機制,是使企業(yè)成為獨立的市場主體的重要途徑。建立科學的現(xiàn)代企業(yè)制度,是當前國企改革的核心。這場偉大的制度創(chuàng)新,需要充分發(fā)揮法律的規(guī)范、引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和保障功能。在加快國有企業(yè)改革,實行區(qū)域經(jīng)濟民營化的同時,需要運用法律規(guī)范來調(diào)節(jié)政企關(guān)系。在國有資產(chǎn)運營、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易等方面,要盡快建立明確的法律制度,用法律手段保障國有資產(chǎn)保值增值,規(guī)范國有企業(yè)特別是小型國有企業(yè)的改制重組,制止化公為私、逃避銀行債務(wù)等現(xiàn)象出現(xiàn),切實防止國有資產(chǎn)流失。
其次,政府職能的轉(zhuǎn)變需要法律的制約。政府職能轉(zhuǎn)變是東北老工業(yè)基地改造和振興中的關(guān)鍵一環(huán),這個問題不解決,再好的方案也不可能取得好的效果。為此要切實解決政企不分,政府對經(jīng)濟事務(wù)干預(yù)過多、過深,而公共服務(wù)又嚴重不足的狀況,把政府經(jīng)濟工作的著力點轉(zhuǎn)到制定與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的制度和法規(guī)、規(guī)章等方面上來,全面提高政府工作效率,給投資者、創(chuàng)業(yè)者以穩(wěn)定預(yù)期。政府應(yīng)該維護公平的市場競爭環(huán)境,為優(yōu)勢企業(yè)的發(fā)展提供最大的空間。應(yīng)進一步加快政府職能的轉(zhuǎn)變,深化行政審批制度改革,貫徹落實好《行政許可法》,完善重大問題的科學化、民主化、規(guī)范化決策程序,增強透明度和公眾參與度,提高辦事效率,減少對微觀經(jīng)濟的干預(yù),切實放開搞活企業(yè),把政府的經(jīng)濟管理職能切實轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。各級政府制定的地方性法規(guī)、規(guī)章,其中有的不僅不能促進經(jīng)濟發(fā)展,甚至妨礙經(jīng)濟發(fā)展,妨礙振興,應(yīng)及時加以改進。
第三,大力引進民營資本涉及諸多法律與制度問題。近年來,老工業(yè)基地各級黨委和政府不斷改善經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境,民營經(jīng)濟發(fā)展很快,出現(xiàn)了總量和效益同步增長的可喜勢頭。但是與發(fā)達省份相比,老工業(yè)基地的民營經(jīng)濟總量小、規(guī)模小、效益不高。事實表明,振興老工業(yè)基地商機無限,老工業(yè)基地的民營經(jīng)濟發(fā)展空間很大;同時表明老工業(yè)基地的國企改革、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整需要域外民營企業(yè)資本的參與。事實上,國家作出振興老工業(yè)基地的決策后,許多南方民營企業(yè)躍躍欲試,到東北考察咨詢,洽談投資,政府應(yīng)予鼓勵、支持和引導(dǎo),并制定和完善促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法律、法規(guī)、政策。在支持民營經(jīng)濟健康發(fā)展的同時,隨著經(jīng)濟形勢的變化和市場競爭的激烈,民營經(jīng)濟進一步發(fā)展也面臨著一系列問題。大型民營企業(yè)沒有形成較強的核心競爭力,經(jīng)營管理水平普遍較低,企業(yè)融資困難,缺少復(fù)合型人才等等,制約著民營企業(yè)進一步發(fā)展。而一些民營企業(yè)偷稅漏稅,產(chǎn)品質(zhì)量不高,缺乏誠信,不正當競爭,勞資關(guān)系不協(xié)調(diào)等問題時有發(fā)生。這些問題的解決需要政府認真引導(dǎo)和規(guī)范民營企業(yè)的行為,運用相關(guān)的法律、法規(guī),使民營企業(yè)步入良性發(fā)展的軌道。還應(yīng)做到嚴格執(zhí)法,遏止侵害民營企業(yè)權(quán)益的行為。
第四,健全就業(yè)制度和社會保障制度需法律制度的完善。老工業(yè)基地的就業(yè)問題不同于工業(yè)化過程中普遍的農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題,具有一定的特殊性,因而需要特殊的制度與政策扶持。為解決就業(yè)再就業(yè)問題,國家已經(jīng)制定出臺了許多切實可行的政策。一方面要用好普惠性政策,確保稅費減免、小額擔保貼息貸款、就業(yè)援助、社會保險補貼等優(yōu)惠政策落到實處。同時,針對老工業(yè)基地的實際情況,落實好特殊政策。在研究制定政策時,要切實把著重點放在促進人的發(fā)展方面,放在就業(yè)和有利于人們安居樂業(yè)上,強化對就業(yè)再就業(yè)工作和社會保障體系建設(shè)的支持,把國家和地方的政策銜接配套起來,形成具有合力的政策制度體系。從促進社會發(fā)展、增加就業(yè)、提高居民生活水平和質(zhì)量、增強消費動力出發(fā),推動老工業(yè)基地改造。
第五,促進社會信用制度的建設(shè)需要法律與制度的完善。實行市場經(jīng)濟以來,老工業(yè)基地在經(jīng)濟發(fā)展過程中遇到了一系列困難,誠信的缺失就是目前所面臨的困難之一。某些領(lǐng)域出現(xiàn)的比較嚴重的誠信缺失已經(jīng)成為市場經(jīng)濟發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實問題,重新構(gòu)建市場經(jīng)濟條件下的誠信倫理是振興老工業(yè)基地的當務(wù)之急。重新構(gòu)建誠信倫理,就必須建立市場經(jīng)濟的誠信機制,完善失信的懲治機制,加大對失信行為的處罰力度,在全社會形成維護誠信的有效獎勵機制。為此,應(yīng)構(gòu)建全國性的信用管理體系;制定專門的信用管理的法律和法規(guī)。
綜上所述,振興老工業(yè)基地有不可缺少的各種要素和條件,加強法治,實現(xiàn)法律規(guī)范對社會關(guān)系的有效調(diào)整,依法振興,是加快實現(xiàn)老工業(yè)基地振興的基本條件之一。只有具備良好的法治環(huán)境,才能有效保障老工業(yè)基地的順利振興。法治環(huán)境對老工業(yè)基地振興的作用主要表現(xiàn)為以下三個方面。第一,保證穩(wěn)定的經(jīng)濟運行、經(jīng)濟發(fā)展秩序。老工業(yè)基地振興中的經(jīng)濟發(fā)展,可能有各種直接的影響因素,如經(jīng)濟犯罪和其他各種形式的犯罪影響振興;違背市場規(guī)則和法律,侵害市場主體的各種民事權(quán)益影響振興;行政機關(guān)違法行政,以作為或不作為的形式侵害管理相對人的利益影響振興。解決這類問題有教育和管理的問題,但更重要的是法治,從某種意義上講,只有充分運用體現(xiàn)國家強制力的法律,才能排除影響老工業(yè)基地振興的各種違法犯罪因素的干擾。第二,維護公平、公正的競爭環(huán)境。市場經(jīng)濟是競爭的經(jīng)濟,也是法治的經(jīng)濟。市場的競爭,應(yīng)是市場主體在公平、公正環(huán)境下的競爭,只有公平和公正,才能使市場經(jīng)濟健康有序地發(fā)展下去。假如沒有公平和公正,情況將會如何?坑蒙拐騙,欺行霸市,市場何以存在和發(fā)展?若要實現(xiàn)公平、公正的競爭環(huán)境,必須加強法治。第三,創(chuàng)新有效運行的機制和科學進步的制度。一方面,機制和制度的建設(shè)包括了法律運行機制和法律制度的建設(shè);另一方面,一般意義上的機制和制度的建立和運行,離不開法治的規(guī)范和保障。
二、現(xiàn)實狀況要求加快法治
環(huán)境建設(shè)
如何評價老工業(yè)基地的法治環(huán)境?筆者認為應(yīng)當重點考察老工業(yè)基地的法治程度和水平是否與全國法治進步的程度相一致,是否與老工業(yè)基地振興的要求相適應(yīng),主要表現(xiàn)為以下六個方面:①地方性法規(guī)、規(guī)章的完善程度;②行政機關(guān)是否在行政管理活動中嚴格執(zhí)法,在行使行政權(quán)力時遵守法律、法規(guī)、規(guī)章,服務(wù)群眾;③司法機關(guān)是否能準確、合法、及時、公正地適用法律,打擊違法犯罪行為,化解矛盾,解決糾紛;④各級國家機關(guān)、社會團體的公職人員是否能帶頭遵守法律,抑制特權(quán),堅持法律面前人人平等;⑤廣大人民群眾是否能學法、知法、懂法、用法,既能依法維護自身的合法權(quán)益,又能進行法律監(jiān)督,勇于同違法犯罪行為做斗爭;⑥通過法律對社會關(guān)系的實際調(diào)整,使社會主體的合法權(quán)益得到有效維護,違法犯罪行為受到應(yīng)有懲治,社會關(guān)系和諧,經(jīng)濟發(fā)展,政治穩(wěn)定,文化繁榮。
為此,筆者專門調(diào)查了東北某市老工業(yè)基地改造中的上述相關(guān)問題,本文僅就其中的行政執(zhí)法和司法狀況進行簡要評析,這可以從一個側(cè)面提示我們,在老工業(yè)基地振興的過程中加強法治環(huán)境建設(shè),是我們必須重視和加強的。
1行政執(zhí)法的現(xiàn)狀分析
(1)近年來該市行政執(zhí)法的改進和取得的成績
在老工業(yè)基地改造過程中,該市各級行政執(zhí)法部門正努力提高行政執(zhí)法質(zhì)量,消除和減少各種“低級執(zhí)法”現(xiàn)象。近年來,在為“東北老工業(yè)基地振興”提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),創(chuàng)造良好執(zhí)法環(huán)境的形勢下,各級行政部門在行政執(zhí)法體制的改革和創(chuàng)新方面,進行了大膽探索和有益嘗試,并且取得了一定的成績。其中“同類權(quán)限”集中管轄的改革思路,取得了較好的效果。所謂“同類權(quán)限”集中管轄,是指將原來的兩個以上行政部門對某一行政事務(wù)均可行使管轄權(quán)的管理,歸口為一個部門管轄。其特點是:集中行使的處罰權(quán)范圍廣、項目多,執(zhí)法重心下移;量化執(zhí)法指標,執(zhí)法行為程序化;機構(gòu)精簡,執(zhí)法效率提高。長期以來,我國行政執(zhí)法領(lǐng)域存在執(zhí)法機構(gòu)多、處罰重復(fù)、職能交叉、多層多頭執(zhí)法、執(zhí)法隨意性大等弊端。從“同類權(quán)限”的集中管轄的特點可以看出,它能解決一些執(zhí)法中的“頑疾”。
(2)行政執(zhí)法的問題和不足
由于歷史、人們思想觀念等多方面原因,一些行政機關(guān)和部門在行使執(zhí)法權(quán)力和職能的過程中,出現(xiàn)各式各樣的偏差、漏洞甚至違規(guī)違法行為。它不但背離法治的主旨和精神,損害當事人的利益,引發(fā)執(zhí)法糾紛,而且還影響法律的權(quán)威和尊嚴,傷害民眾對政府和法律的信任。主要表現(xiàn)為以下兩個方面。第一,執(zhí)法程序“隨意化”。按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,行政執(zhí)法均有規(guī)范的程序,但長期以來,一些基層機關(guān)的執(zhí)法人員違反法定程序、胡亂執(zhí)法、口頭執(zhí)法、以言代法的行為和隨意處罰的情形比較常見。當前行政執(zhí)法糾紛的另一個熱點是,超越法律授權(quán)行使所謂的執(zhí)法權(quán),或者無限擴大法定的權(quán)限,嚴重偏離法治精神。第二,執(zhí)法行為“利益化”。盡管行政執(zhí)法機關(guān)財政基本實現(xiàn)收支兩條線,極大地遏制了以法謀“錢”的行為,然而由于其中大部分單位實行按比例返還或超過基數(shù)返還的辦法,即上繳的越多返還的也越多,行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法收入仍然與個人獎金息息相關(guān),因此仍存在過度執(zhí)法、亂執(zhí)法、亂罰款等現(xiàn)象。還表現(xiàn)出在一些公共服務(wù)性、沒有經(jīng)濟利益領(lǐng)域的“不作為”方面的問題。
2司法現(xiàn)狀的分析
(1)近年來該市司法改革取得的成績
在老工業(yè)基地改造的過程中,該市的各級司法部門正積極努力工作,圍繞“振興”的主題,把工作重點放在促進發(fā)展和振興上,努力為完善市場經(jīng)濟體制、振興老工業(yè)基地營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境和公正高效的法治環(huán)境,司法改革已取得實質(zhì)性進展,具體表現(xiàn)為:執(zhí)行程序中的改革取得突破;審判監(jiān)督中的責任體系形成;基層法院的基礎(chǔ)工作出現(xiàn)新局面。
(2)司法實踐的不足和問題
一是審判質(zhì)量和效率仍有較大差距,審判作風上的問題尤為突出。有的法院積案仍然較多,裁判錯誤、人為拖延、隱性超審限、消極不作為的問題仍明顯存在。出庭不準時,接待不守時,庭審不規(guī)范,精力不集中,對當事人語言粗魯,態(tài)度蠻橫,辦關(guān)系案、人情案的仍大有人在。
二是審判管理監(jiān)督機制仍不完善,完整科學的工作質(zhì)量考評體系還沒有真正形成。一些部門落實審判監(jiān)督責任的規(guī)定不自覺、不認真、不敢負責任。監(jiān)督體系不健全,導(dǎo)致質(zhì)量評價參數(shù)不完整,有漏洞。
三是以人為本、優(yōu)勝劣汰的競爭激勵機制仍需完善創(chuàng)新,加大力度,持之以恒。一些法院不注重隊伍的思想政治建設(shè),不注重對優(yōu)秀人才的培養(yǎng)和使用,對部門和單位的消極落后現(xiàn)象乃至違法違紀人員不敢管。
四是基礎(chǔ)工作仍是影響法院整體水平和形象的主要問題。雖然多數(shù)基層法院的工作有了明顯的變化,但對有的法院,人大代表、政協(xié)委員仍然意見較多。其主要原因不是物質(zhì)裝備條件差,而是領(lǐng)導(dǎo)班子的自身作用和管理水平比較低,審判的質(zhì)量和隊伍的廉潔文明程度比較低,在率先垂范、求真務(wù)實、真抓實干方面有一定差距。
三、加強法治環(huán)境建設(shè)應(yīng)重視和
著力解決的幾個問題
法治環(huán)境的改善,是一項社會性的系統(tǒng)工程。不僅相關(guān)國家機關(guān)、職能部門要負起責任,全社會都應(yīng)積極介入。在法治環(huán)境建設(shè)中要解決的問題,有的可直接服務(wù)于振興東北老工業(yè)基地,有的雖直觀看來沒有直接作用,但間接作用仍不可忽視。
1努力做好地方立法工作
(1)對于國家制定的法律法規(guī),如果原則性較強,需要制定相應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章才具備可操作性的,地方人大和政府應(yīng)及時制定相配套的法規(guī)、規(guī)章。此項工作做得好,既有利于國家法律制度的完善,也有利于地方的法律適用。要全面準確地理解和把握國家法律法規(guī)的原則和精神;要結(jié)合地方實際制定地方性法規(guī)和規(guī)章;要及時出臺地方性法規(guī)和規(guī)章。
(2)對于老工業(yè)基地改造振興中出現(xiàn)的特別的法律關(guān)系需地方立法調(diào)整的,應(yīng)及時制定地方性法規(guī)和規(guī)章。如果國家法律已有原則性規(guī)定,應(yīng)以已有規(guī)定為基礎(chǔ),適應(yīng)老工業(yè)基地改造的特殊要求,制定具體的法規(guī)和規(guī)章;如果尚無國家的相關(guān)法律規(guī)定,則應(yīng)以憲法和其他法律精神為指導(dǎo),制定出符合憲法精神和其他法律精神的地方性法規(guī)、規(guī)章。
(3)對于國家目前尚未立法,現(xiàn)實又迫切需要強制性規(guī)范來調(diào)整的,深化改革過程中所出現(xiàn)的新的法律關(guān)系,應(yīng)加以研究,適時制定出新的法規(guī)、規(guī)章。這種做法不僅有利于及時調(diào)整新的法律關(guān)系,解決矛盾和沖突,做到有章可循,還有利于為國家的立法進行有益的探索,為制定全國性的法律奠定基礎(chǔ)。當然,此類地方性法規(guī)、規(guī)章的制定具有一定的探索性,應(yīng)避免盲目性,既要探索,又要穩(wěn)妥;要符合憲法精神和其他法律精神;要緊密結(jié)合地方實際,具有實際操作的可行性。
2努力建立執(zhí)法、司法機關(guān)的良性工作機制
如前所述,行政機關(guān)的執(zhí)法與司法機關(guān)的司法適應(yīng)改革的要求,特別是為適應(yīng)振興老工業(yè)基地的要求,曾做出很大努力,也取得了相應(yīng)的成績,同時仍存在不容忽視的問題,應(yīng)采取切實可行的措施,使這些問題得到切實的解決。當前,在建立良性工作機制上,應(yīng)重視解決如下問題。
(1)關(guān)于行政執(zhí)法“隨意化”、執(zhí)法行為“利益化”的解決機制。目前行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的問題屬“低級執(zhí)法”行為,完全脫離了現(xiàn)代行政管理的要求,其狀態(tài)的形成既有客觀環(huán)境的因素,也有執(zhí)法者自身利益的因素,是一定社會歷史階段的特殊現(xiàn)象。如何解決此類問題?筆者認為主要從以下三個方面入手。
第一,要準確限定行政機關(guān)在執(zhí)法過程中的自由裁量權(quán)。自由裁量空間過小,將限制行政執(zhí)法行為,自由裁量空間偏大,將為隨意執(zhí)法創(chuàng)造條件,適度的自由裁量空間的規(guī)范,應(yīng)是努力追求的目標。當前的自由裁量權(quán)偏大仍是主要問題,其原因主要是法規(guī)規(guī)章自身的沖突、因利益驅(qū)使所作的利己解釋、長期形成的習慣影響等。
第二,要努力破除特權(quán)思想。執(zhí)法機關(guān)運用權(quán)力、行使權(quán)力,較易形成特權(quán)思想,傳統(tǒng)觀念的影響也較易為特權(quán)思想尋找到根據(jù)。因此經(jīng)常能看到,一些行政人員對已實施的法規(guī)、規(guī)章不嚴格落實,一些行政官員在不準公眾抽煙的場合隨意抽煙等。如果行政人員將自己作為法律的化身,那么在行政執(zhí)法程序上的“隨意化”也就不足為怪了。
第三,要切實加強對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。當前針對行政行為常設(shè)的監(jiān)督機構(gòu)有審計部門、監(jiān)察部門和各級政府法制辦。由于職責分工和隸屬關(guān)系等原因,目前其監(jiān)督作用仍很有限。因此應(yīng)進一步加強這些監(jiān)督機構(gòu)的作用；還應(yīng)加強上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督,以及人民法院的司法監(jiān)督,從法定程序上,要充分重視行政復(fù)議和行政訴訟的作用。
(2)關(guān)于執(zhí)法、司法機關(guān)的獨立行使職權(quán)問題。法律賦予了執(zhí)法、司法機關(guān)對行使職權(quán)的獨立性,任何其他機關(guān)、團體和個人都不得干預(yù)。執(zhí)法、司法機關(guān)獨立行使職權(quán)是社會主義法治的標志,也是法治建設(shè)的基本要求。只有執(zhí)法、司法機關(guān)獨立行使職權(quán),才能使法律對社會關(guān)系的調(diào)整功能得到公平的實現(xiàn),才能使行政、司法人員的執(zhí)法、司法水平受到客觀的評價。但目前干擾因素較多,如上級機關(guān)對下級機關(guān)的干預(yù),同級其他機關(guān)的干預(yù),某一機關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)、部門之間的干預(yù)、同志之間的干預(yù)等,都影響司法的獨立性。應(yīng)當建立一種良性機制,排除干擾和不良影響。
(3)關(guān)于對司法工作人員的責任追究問題。司法工作人員在辦案過程中出現(xiàn)的辦錯案的情況可能是由于各種原因,如主觀惡意的枉法裁判,因業(yè)務(wù)能力較低導(dǎo)致的對事實認定的錯誤和對法律理解、適用的錯誤等。無論何種原因,出現(xiàn)錯誤均應(yīng)承擔相應(yīng)的責任,只是視具體情況承擔的程度有所不同罷了。只有這樣,才能避免和減少錯案的發(fā)生,提高辦案的質(zhì)量,增強社會公眾對司法公正的信心。目前盡管有責任追究的制度,但作用有限,效果有限,對錯案的抑制程度有限。應(yīng)當建立更為嚴格的責任追究制度,產(chǎn)生足夠的威懾力,使司法人員謹慎從事,使他們認識到,如果出現(xiàn)錯誤,就將面對不利的后果,而不僅僅是扣發(fā)獎金了事。筆者認為,應(yīng)當建立司法人員的流動機制,多渠道選拔司法人員,不稱職的、出錯較多的,應(yīng)及時調(diào)離,轉(zhuǎn)到其他崗位。
(4)關(guān)于節(jié)省訴訟成本、提高辦案效率問題。目前人們對超期羈押、超審限辦案的情況意見頗多。一方面,司法人員抱怨工作量大,無法按期辦案;另一方面,司法人員在工作時間進行各種應(yīng)酬,不在崗位的現(xiàn)象大量存在。司法機關(guān)及其工作人員如何節(jié)省訴訟成本、提高辦案效率,是必須重視和解決的問題。而解決此類問題,重要的仍然是制度和機制的建設(shè),解決的方式也很多。其中,解決法官超審限、提高審判效率問題的方法之一是建立法官當庭裁決的機制。即改變目前的開庭、休庭、擇期判決的狀況,由合議庭將多數(shù)案件庭審后當庭判決。其意義主要表現(xiàn)為:①當庭裁決明確了主審法官的責任,有利于建立過錯責任追究制度;②當庭裁決方式有利于防止人為干擾,增強裁決的公正性;③當庭裁決有利于提高審判效率,節(jié)省訴訟資源。
(5)關(guān)于加大執(zhí)行力度問題。人民法院對判決的執(zhí)行難,是目前的一個普遍性問題。而如果判決得不到執(zhí)行,將形成惡性循環(huán),影響法院的威信,影響法律的尊嚴。雖然人民法院也采取了相應(yīng)的措施,如在媒體上曝光、對當事人拘留等,但效果仍不明顯。解決執(zhí)行難的問題,仍需加強制度和機制的建設(shè)。
3進一步加強法治宣傳教育,增強公眾的法律意識
法治宣傳教育是一項長期任務(wù),盡管近年來各級國家機關(guān)為此做了大量的工作,但還不能滿足于已有成就,面對現(xiàn)代化建設(shè)的要求和老工業(yè)基地改造振興的實際,法治教育仍需加強。首先,在對教育對象的法律認知程度的評估上,應(yīng)堅持客觀和實事求是的態(tài)度。從總體上評價,廣大人民群眾的法律意識逐年增強,對法律的本質(zhì)、功能和作用的理解逐漸深化,對法律的應(yīng)用趨于理性。同時,不同主體的法律意識是不同的,法治教育應(yīng)因人施教,突出重點。其次,在教育內(nèi)容上,既要對有些法律進行重復(fù)性教育,又要注意對新頒布的法律的宣傳教育。曾經(jīng)進行過的教育,如憲法、刑法、民法、婚姻法等,雖然曾是法治教育的重點,但由于教育對象的不同,教育時間較久而導(dǎo)致有效性弱化等,對于有些教育對象,仍有繼續(xù)教育的必要。對于新頒布的法律,或者修改后重新頒布的法律,應(yīng)當有重點地選擇與教育對象和現(xiàn)實社會生活關(guān)系密切的法律作為宣傳教育的重點。
在學術(shù)界對法律素質(zhì)內(nèi)涵的觀點中，與中國當前法治社會對人才法律素質(zhì)要求標準相符合的是觀點，認為法律素質(zhì)是指通過對法律知識系統(tǒng)性的學習，從而在人們大腦中形成的法律思維、情感、信仰以及法律意志等心理因素的綜合內(nèi)在體現(xiàn)，這種觀點自從提出就越來越被人們普遍接受。法律素質(zhì)作為一種典型的養(yǎng)成素質(zhì)，是一種后天養(yǎng)成的具有社會性品質(zhì)的綜合體現(xiàn)，其是建立在對法律知識系統(tǒng)性學習的基礎(chǔ)之上，通過學習者的不斷體會和領(lǐng)悟，從而將其內(nèi)化成為人們自身的法律意識，使人們能夠?qū)ΜF(xiàn)實生活中的具體法律現(xiàn)象形成特定的心理體驗、法律評價和態(tài)度傾向，并且最后通過運用法律的能力將這種品質(zhì)表現(xiàn)出來。法律素質(zhì)主要由法律知識、法律情感和法律意志、法律意識、法律運用能力等心理要素，以及法治觀念、權(quán)利義務(wù)觀、契約自由觀、程序公正觀等社會內(nèi)容構(gòu)成。
二、我國傳統(tǒng)高校法律教育的特點分析
自改革開放以來，市場經(jīng)濟逐漸成為我國社會經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑和手段。市場經(jīng)濟從根本上講就是一種法治經(jīng)濟，市場主體具備較高的法律素質(zhì)，是保障市場經(jīng)濟健康和平穩(wěn)運行的必要保障?？v觀我國的傳統(tǒng)法律教育模式，其已經(jīng)很難適應(yīng)我國當前社會經(jīng)濟發(fā)展的需求，人們也越來越對高校法律教育的改革傾注了非常大的關(guān)注度。我國高校法律教育的特點具體表現(xiàn)為以下幾個方面：
（一）法律教育和道德教育相分離
從屬性上來看，道德和法律都是社會規(guī)范中調(diào)整、約束人們行為以維持正常社會秩序的重要組成部分。道德從善與惡、好與壞的角度，通過人們內(nèi)心的價值判斷標準、傳統(tǒng)習慣以及社會輿論來約束和調(diào)整人們的行為，維護社會秩序的正常運行；法律則是利用強制性來規(guī)范、確保人們行為的合規(guī)合法，保障社會的有序發(fā)展。道德和法律互相補充、相輔相成，不可偏頗。道德強調(diào)的是自律，將被動的遵守變成主動約束。法律強調(diào)的是他律，其通過強制性和威懾性約束人們的行為符合法律規(guī)范。道德和法律運用不同的約束形式達到維護社會秩序的目標，從本質(zhì)上看，道德和法律是不可分割的。但是，在我國傳統(tǒng)教育中，道德教育和法律教育通常是被割裂開來，往往偏重于道德修養(yǎng)教育，因此很難使學生持續(xù)性地形成穩(wěn)定的法律信仰，而這又會反過來對道德認識產(chǎn)生負面的作用，最終影響個人素質(zhì)的全面發(fā)展。
（二）法律學科課程和法律活動課程相分離
中國傳統(tǒng)的學校教育，特別看重學科課程在學校教育中的地位，而忽視活動課程的作用，認為活動課程會擾亂在正常的教學秩序，而且還與應(yīng)試教育的教學模式不相符。因此，在我國高校的法律教育中，學科課程的比重大大超過了活動課程，有些甚至都沒有開設(shè)相應(yīng)的活動課程。高校法律教育老師，往往只重視對法律理論知識的講解和傳授，而忽略對學生法律素質(zhì)以及相關(guān)能力的有效培養(yǎng)。在法律教學過程中只注重學生對法律知識認知，學生往往都是被動接受和死記硬背法律知識的，對相關(guān)法律問題和法律情景的分析涉及過少，師生間缺乏互動。但是歸根結(jié)底，法律都是要解決現(xiàn)實問題的，教師只闡述某一具體規(guī)定，而未能讓學生掌握和領(lǐng)會該法律法規(guī)的精神實質(zhì)的話，一旦學生遇到真實情況的發(fā)生，如果缺乏具體的明文規(guī)定，往往會束手無策、無法靈活應(yīng)用，甚至造成學生自身的違法犯罪情況的發(fā)生。
（三）法律教學避重就輕，對法律運用能力的培養(yǎng)力度不足
長久以來，因為我國古代法制的特點，程序法沒有得到應(yīng)有的重視，人們往往只知道實體而不知道程序，將程序法視作實體法的附屬品，可有可無。受此影響，在我國高校法律教學實踐中，“重實體法輕程序法”的現(xiàn)象普遍存在，在高校法律教學實踐中，教師為了迎合學生的興趣和營造良好的課堂氣氛，往往會有意識地增加更多的實體法的內(nèi)容以及相關(guān)案例，占用了本該是學習程序法的時間，另外因為學生沒有真正進入社會，也未曾經(jīng)歷過相應(yīng)的法律執(zhí)行程序，因此學生對程序法的感知會更加的模糊。這就導(dǎo)致高校法律教育的成效有所影響，使得學生難以形成系統(tǒng)性的法律基礎(chǔ)知識，進而影響了學生對法律實際運用的能力的有效培養(yǎng)。
（四）法律教學偏向義務(wù)本位，權(quán)利意識的培養(yǎng)力度不夠
從我國法治觀的發(fā)展演化歷程來看，我國的法治觀還是側(cè)重于“義務(wù)”的規(guī)定，強調(diào)少數(shù)人對多數(shù)人的社會控制。在我國傳統(tǒng)的高校法律教育實踐中，仍然還殘存著義務(wù)本位思想的影子，具體表現(xiàn)在法律教育內(nèi)容編排上，往往強調(diào)學生的守法教育，而忽視對學生用法能力、維護自身權(quán)利的意識的培養(yǎng)。在以義務(wù)本位思想為指導(dǎo)的高校法律教育過程中，教學主體即老師是以預(yù)先設(shè)定學生是“惡”的前提下開展相關(guān)教學活動的，其教學的目的就在于通過課堂的法律教育活動，使學生知道不應(yīng)該做什么、禁止做什么，這種教學活動幾乎完全抹殺了學生在法律學習過程中的主體地位，忽視了學生對于相關(guān)法律知識的深入理解和應(yīng)用，對增強學生的法律素質(zhì)產(chǎn)生加大的負面作用，甚至會造成學生對法律的片面理解從而產(chǎn)生不良的情緒。
三、高校法律教育的素質(zhì)教育發(fā)展新取向
現(xiàn)代化已經(jīng)成為我國乃至全世界的時展節(jié)奏，經(jīng)濟建設(shè)要有現(xiàn)代化的思想，相應(yīng)地教育也應(yīng)當有現(xiàn)代化的理念和策略，在人們思想觀念向現(xiàn)代化不斷轉(zhuǎn)變的同時，社會的法治建設(shè)也要走向現(xiàn)代化?，F(xiàn)階段我國高校法律教育已經(jīng)出現(xiàn)了在要求學生掌握法律知識和規(guī)范的同時，注重對學生情感價值觀目標培養(yǎng)，通過引導(dǎo)和鼓勵學生開展法律實踐體驗，使學生在遵守法律、守護法律、運用法律的前提下，對法律內(nèi)涵和法治精神有更深刻的認識，從而促進更多的人參與到立法過程中去的以素質(zhì)教育為導(dǎo)向的發(fā)展新趨勢。高校法律教育的理念發(fā)生了重大的革新，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）逐漸致力于學生法律主體意識的覺醒和法律素質(zhì)的全面培養(yǎng)
法律意識指的是人們對于法律現(xiàn)象的想法、觀點、心理反應(yīng)等的總稱。作為將來市場經(jīng)濟的主體，具備較高的法律意識是當代大學生未來立足社會的必要條件。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，現(xiàn)階段已經(jīng)有相當部分的大學生在出現(xiàn)損害自身利益的情況后能夠擁有較強的法律意識，能夠訴諸法律。學生已逐漸將法律知識、思維以及信念融入自己的主體范圍之內(nèi)，將被動轉(zhuǎn)化為主動，進而養(yǎng)成良好的法律運用能力和法律信仰，從而使得學生法律素質(zhì)的全面發(fā)展。
（二）逐漸致力于對法律剛性特征與現(xiàn)實社會紛繁復(fù)雜性之間的調(diào)和
眾所周知，法律是具備強制性的國家意志的體現(xiàn)，就像俗語講的“法律是完全沒有感情的”，但是紛繁復(fù)雜的社會現(xiàn)實卻與法律的剛性之間往往會出現(xiàn)差異和不適用的地方。社會經(jīng)濟的快速發(fā)展對法律的制定、執(zhí)行、監(jiān)督等提出了與之相適應(yīng)的更高的要求。這同時也要求在高校法律教育過程中，要致力于向?qū)W生講解法律的剛性和實際社會情況的多變性之間的協(xié)調(diào)，注重培養(yǎng)學生對法律運用的靈活處理。
（三）致力于法律理論教育和學生實踐的有效結(jié)合
單純的法律理論知識的灌輸對學生形成良好的法律素質(zhì)的養(yǎng)成是不足的，尤其是對學生正確運用法律能力的培養(yǎng)是遠遠不夠的?，F(xiàn)代高校法律教育新理念要求教師重視學生對法律理論知識的實踐運用，在實踐運用的過程中對法律理論知識加深體會和掌握，進而有效地提高學生對法律問題的分析和解決能力，提高學生的學習興趣和思維的活躍度，對高校法律教學課堂學習進行鞏固和補充，進而達到全面提高學生的法律素質(zhì)的目標。
四、高校法律素質(zhì)教育的具體實施策略
法律素質(zhì)教育導(dǎo)向下的高校法律教育，最終是要依靠高校法律素質(zhì)教育的具體方法和策略得以實現(xiàn)，要以科學有效的方式和方法，促進學生法律意識的形成和增強，形成正確的法律體會、法律情感以及法律信仰，進而提升學生的法律運用能力，從而達到高效法律素質(zhì)教育的最終育人的目標。
（一）將法律情感教育逐步融入高校法律教育中
法律情感是指人們對法律現(xiàn)象、法律法規(guī)所持有的情緒反饋以及形成的有關(guān)體驗。大學生的法律情感，只有通過特定的法律知識的學習、逐漸的內(nèi)化，才能真正培養(yǎng)起來。一個學生是否具有正確、堅定的法律信仰，能夠在充分理解法律知識的額基礎(chǔ)上信任法律，進而在主體性作用下對法律加以靈活運用，是衡量一個學生具備法律素質(zhì)與否的重要標志。因此，要在高校法律教學的具體過程中，明確法律情感教育的培養(yǎng)思路，盡量將法律情感教育有機地融入到整個法律教學過程中去，才能真正地提高高校法律素質(zhì)教育的實效性，才能真正實現(xiàn)以學生為主體、教師為引導(dǎo)的科學、健康的發(fā)展模式。
（二）將個性教育逐步融入高?；A(chǔ)法律教育中
高校素質(zhì)教育就是要把學生培養(yǎng)成綜合素質(zhì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的人，綜合素質(zhì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，離不開對學生個性的培養(yǎng)和個人潛能的挖掘。個性發(fā)展和培養(yǎng)學生綜合素質(zhì)的全面發(fā)展是內(nèi)在統(tǒng)一的，個性發(fā)展是素質(zhì)教育的重要組成部分，其強調(diào)對學生個性以及潛能的挖掘、發(fā)展，摒棄了傳統(tǒng)教育中的平均主義，根除了教學內(nèi)容單一、教學形式固定、教學方法老舊等弊病。素質(zhì)教育理念引導(dǎo)下的高校法律教育，就是要充分重視個性教育的思維的融入，根據(jù)學生具體的情況，因材施教，善于利用不同學生對法律學習過程中的不同興趣和特長，從而真正有效地提高學生整體的遵法、守法、用法的能力，使學生養(yǎng)成較高的法律素質(zhì)和能力。
（三）不斷豐富高校法律素質(zhì)教育方式
關(guān)鍵詞：診所法律教育；本土化；障礙
診所式法學教育作為一種教學方法，有著悠久的歷史。美國最早的法學教育就是診所式，即學徒制，讓未來的律師在執(zhí)業(yè)律師的辦公室“閱讀法律”的學習方法。這種方法是從英國一種給有經(jīng)驗的執(zhí)業(yè)律師做書記員的做法上發(fā)展而來的。但在法學院設(shè)立診所則是在2O世紀6O年代才興起于美國。所謂診所式法學教育，就是通過法律診所的教師指導(dǎo)學生參與法律實際應(yīng)用的過程，培養(yǎng)學生的法律實際能力，促進學生對法律的深入理解，培養(yǎng)其法律職業(yè)道德和職業(yè)意識觀念。自改革開放以來,中國的經(jīng)濟體制變革及其轉(zhuǎn)軌變型,帶來了中國社會各個領(lǐng)域的革命性變化與發(fā)展，法學教育和法律職業(yè)亦不例外并已具有深厚的現(xiàn)實基礎(chǔ)。作為一種舶來的新型教育模式,診所法律教育在我國的法學教育中還處于邊緣地帶，“他山之石,可以攻玉”，我國法學教育怎樣界定診所法律教育在中國法學教育中的應(yīng)有地位,并將其正式納之成為其中不可或缺的有機組成部分呢，即完成“本土化”過程，這是我國現(xiàn)行法學教育不得不面對和思考的問題。?
一、診所法律教育本土化的法理基礎(chǔ)?
一項沒有理論支撐的制度是人治社會的產(chǎn)物，勢必經(jīng)不起實踐的考驗而走向消亡，法律發(fā)展的整個過程已清晰地證明了這一點。當今社會是法治社會，制度的出臺首先要經(jīng)得起理論的反復(fù)推敲。診所法律教育作為一種舶來的新型模式，對于該法律教育模式的本土化有著深刻的法理基礎(chǔ)：診所法律教育模式的引進體現(xiàn)了法律移植與法律本土化的關(guān)系。?
對于移植的概念，從生物學上講，是“將身體的某一器官或某一部分移置到同一個體（自體移植）或另一個體（異體移植）的特定部位而使其繼續(xù)生活的手術(shù)。一般是為了修補機體的某一缺陷”［1］，“來自同種動物另一個體的器官或組織的移植稱為同種異體移植，除非采取特殊措施來控制排斥，否則這種移植物一般均被排斥”［2］?？梢姡N異體移植尚且被受體物所排斥，那么，異種異體移植只能更甚之。就現(xiàn)階段我國所正在進行的法律改革與發(fā)展來看，法律移植恰恰屬于一種“異體移植”，即“自覺或不自覺地把注意力的重點放在具有較高生產(chǎn)力和先進管理經(jīng)驗的、充分反映現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求的西方法治社會的法律資源之上，而審視中國與西方的法律傳統(tǒng)與社會現(xiàn)狀，而且有介于同種異體移植與異種異體移植的趨勢，甚至從某種意義上說更偏重于后者?！保?］因此勢必增加法律移植的難度。所謂法律移植，是指“在鑒別、認同、調(diào)適、整和的基礎(chǔ)上，引進、吸收、采納、攝取、同化外國的法律(包括法律概念、技術(shù)、規(guī)范、原則、制度和法律觀念等)，使之成為本國法律的有機組成部分，為本國所用?！保?］法律移植是國家及民族交往中必然出現(xiàn)的一種文化現(xiàn)象，也是自古至今普遍存在的現(xiàn)象。如果說在古代，法律移植受地理因素、交通工具的限制，只能局限于地理位置鄰近的國家或民族之間，那么在當代，法律移植已成為一種不受任何地域限制的全球性現(xiàn)象。在當今世界，不同的國家和地區(qū)之間都存在著大量的法律移植現(xiàn)象，法律移植是法律文化傳播的一種最直接、最明顯、最有力的途徑。所謂“本土化”，意指在法律移植時，應(yīng)讓受移植法律經(jīng)過合理的處理與嫁接，使其能滲入到移植國國民的血液當中，進而得到有機的整合，本土化就是法律移植本土運動的過程。本土化的過程實際上也是一個對外來文化進行過濾、吸收和選擇的過程。在現(xiàn)代化建設(shè)的時代，對于“體現(xiàn)人類法律文明前進方向的外域法律文化的有益因素，無疑應(yīng)當加以吸收和采納，以便使當代中國法律發(fā)展與全球法律文明的通行規(guī)則接軌溝通。“閉關(guān)自守，盲目排外，只能導(dǎo)致法律文明進步張力的喪失”［5］。診所法律教育的引進和建設(shè)問題，亦是如此。?
二、診所法律教育本土化的可行性?
作為一個西方舶來品，診所法律教育進入中國時間雖然不算很長，但實踐證明，診所法律教育的引進對中國法學教育改革是一次有益的嘗試，產(chǎn)生了良好的社會效應(yīng)，給身陷困境的中國法學教育注入了新的活力。然而任何法律都不是非背景化的普適制度，［6］法律教育也不例外。診所式法律教育興起于20世紀60年代的美國法學院，主要是對于當時的美國法學教育制度中的某些缺陷的一種反應(yīng)。這種法學教育的模式之所以被稱為“診所”，是因為它汲取了醫(yī)學教育模式的經(jīng)驗，即醫(yī)學院的學生通過有經(jīng)驗的醫(yī)生的指導(dǎo)而獲得有關(guān)護理治療病人的醫(yī)學教育。診所式法律教育強調(diào)從實踐中學習，最為理想的就是學生在診所老師的指導(dǎo)下，參與處理真實的案件，而從辦案中學到大量的重要的其無法僅僅從抽象的課堂案例分析中學到的重要技巧和法律思維。目前，拉丁美洲、西歐、東歐、澳大利亞、新西蘭以及南亞的尼泊爾、印度等許多國家和地區(qū)的法律院校已經(jīng)廣泛而成功的應(yīng)用了這種教育方式。特別是20世紀90年代，診所式法律教育已經(jīng)成為東歐、南非等國家和地區(qū)法治建設(shè)過程中不可缺少的組成部分。順應(yīng)世界法學改革潮流，中國部分高校教師在經(jīng)過充分的探索、研究與論證后，自2000年9月，在美國福特基金會的大力支持下，十余所高校在開設(shè)了診所法律課程的同時，各自依托學校成立了法律診所。截至2006年5月，中國診所法律教育專業(yè)委員會共有委員單位47個。盡管在現(xiàn)階段在中國大量的推行診所法律教育模式尚有非常大的困難，如傳統(tǒng)課堂教學思想的束縛，運轉(zhuǎn)資金的來源有限等等困難，但這種新模式在我國法學教育體制中的運用和推廣是有著可行性的，理由如下：?
(一)從診所法律教育的自身價值來看其本土化的可行性。?
1.從診所法律教育的教育價值來看——拓寬學生視野，加深對法學理論知識的理解和運用。而這種價值恰恰體現(xiàn)了我國法學教育的教育目標。診所法律教育的互動式教學、模擬教學等方式，以及在指導(dǎo)教師的監(jiān)督下獨立辦案等，給學生提供了更加廣闊的學習空間，使他們能夠更加深入地理解和掌握所學的專業(yè)知識，理解法律、事實和證據(jù)三者之間在實踐中的關(guān)系，并學習如何將他們聯(lián)系起來。在案件的過程中，學生們發(fā)現(xiàn)理論對案件具有指導(dǎo)意義，但僅掌握理論是不夠的，還需發(fā)現(xiàn)事實，將事實轉(zhuǎn)變?yōu)榭色@得承認的證據(jù)，并對事實進行法律分析和法律評價，使法律準確地適用于案件事實。同時通過辦案，加強學生對現(xiàn)實生活的復(fù)雜性的評價和認識，促使學生了解社會，提高對復(fù)雜事物的判斷能力。?
2.從診所法律教育的社會價值來看——為社會提供法律服務(wù)。而這種價值有助于我國建立社會主義法治國家宏偉方略的實現(xiàn)。在法律診所中，學生的一般是法律援助案件，為社會弱者提供優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)，維護弱者的合法權(quán)益，從而有助于推進法律援助事業(yè)的發(fā)展，維護社會正義，推進社會主義民主、法制的進程。美國比較法學家和法制史學家伯爾曼說：“法律必須被信仰,否則它將形同虛設(shè)”，若要建立一個法治社會，必須建立法律至高無上的權(quán)威，使法律成為人們的信仰。法律診所通過向弱勢群體提供法律援助，通過人與人之間的交流和合作，最終維護了他們的權(quán)利，久而久之，受助者就會感受到法律的威嚴和崇高，因為法律是自己權(quán)利的守護神，心中對法律的敬意油然而生，這樣便會產(chǎn)生對法律的信仰。?
(二)從我國引進和推廣診所法律教育的現(xiàn)實需求來看其本土化的可行性。?
1.是我國建立和諧社會的需求。各國現(xiàn)代化的歷史經(jīng)驗證明，實現(xiàn)社會公平和正義，首先要從保護弱勢群體做起。［7］法律援助與診所法律教育關(guān)系密切，它們往往交織在一起。中國的法律援助工作已取得不小的成績，可是任重而道遠。中國仍有許多案件需要經(jīng)過法律援助來解決，可是能通過法律援助來解決的卻只有一部分。據(jù)統(tǒng)計，我國每年大約有38萬余件法律援助案件需要辦理，其中絕大多數(shù)需要律師提供幫助，可是按每位律師每年辦理1至2件案件來計算，現(xiàn)有的10多萬位律師只能辦理10多萬件此類案件，缺口很大，這為診所法律教育留下了用武之地。通過診所法律教育的推進，一方面有利于提高學生的素質(zhì)，另一方面又有利于法律援助，都有助于促進中國法治建設(shè)的進程?，F(xiàn)在，中國正需要發(fā)展法律援助事業(yè)，使更多的貧困人士能得到法律援助，得到法律救濟，實現(xiàn)社會公平，從而達到構(gòu)建和諧社會的目標。?
2.是克服我國傳統(tǒng)法學教育弊端的需求。隨著我國法治建設(shè)的發(fā)展，我國法學教育確實取得了巨大的進步，法學院校及法學在校生人數(shù)都有了成倍的增長。但在實踐中，傳統(tǒng)法學教育存在仍存在不足之處：中國傳統(tǒng)法學教育是一種以教師為中心，注重單方面?zhèn)魇谥R的教育方式，注重理論知識的灌輸，忽略學生應(yīng)用法律能力的培養(yǎng)；缺乏對學生的法律邏輯思維和創(chuàng)造性思維的培養(yǎng)等，由此浪費了巨大的人力和物力，造成國家財產(chǎn)的智力性浪費。而在診所法律教育中，沒有傳統(tǒng)意義上的老師和學生，大家都是具體案件的承辦人，所有教學內(nèi)容都是圍繞著學生由一個被動的聽課者到一個主動的辦案者的身份和技能的轉(zhuǎn)換與提高而設(shè)置的，教師只是指導(dǎo)者，這樣就可最大限度地調(diào)動起學生的學習主動性和積極性，達到事半功倍的教學效果，也由此培養(yǎng)了學生的創(chuàng)造性思維能力和綜合判斷能力。?
三、診所法律教育本土化的障礙與其本土化的推進?
(一)診所法律教育本土化的障礙?
盡管診所式法學教育的引進對于改革我國傳統(tǒng)法學教育的不足起到了一定的積極作用，但是，診所式法學教育模式的引進并不意味著要徹底拋棄傳統(tǒng)的教學模式。相反，診所式法學教育模式應(yīng)與傳統(tǒng)的教育模式相互補充、相輔相成。即便是在其發(fā)源地美國，診所式教育也沒有取論性的教學和案例教學，而是被用來開發(fā)學生的思維和法律邏輯能力，使其知道如何在實踐中學習和應(yīng)用法律。況且，作為一種舶來品，診所式法學教育的引進和發(fā)展必須經(jīng)過認真地整合和規(guī)范，“本土化”后診所式法學教育才能真正地為我國法學教育改革服務(wù)。從目前我國部分法學院的診所課程實踐來看，診所式法學教育在中國的不適癥是比較明顯的，主要表現(xiàn)在：?
1.觀念障礙?
我國法律自清末師承日、德后，法學教育模式更是受到大陸法文化環(huán)境的影響。大陸法系教育習慣采用講座式的教學模式，一開始就強調(diào)法律的概念性、抽象性、邏輯性、理論性、科學性，而法典也為這種教育模式提供了形成的材料。［8］我國目前的法學教育也注重法學理論知識的灌輸，輕視解決實例的法律分析方法，認為只要掌握了系統(tǒng)的法學理論、法律條文知識，遇到現(xiàn)實的案例就能迎刃而解。觀念上的這種認識，將導(dǎo)致學校管理層不愿意投入經(jīng)費開展診所式法律教育等其他法律實踐教育，教師也不愿花費時間和精力在被認為惟有操作性，沒有理論價值的職業(yè)訓練上。?
法律診所教育自誕生時起，就是培養(yǎng)律師執(zhí)業(yè)技巧的，這和美國的法官都來源于執(zhí)業(yè)律師的制度有關(guān)，美國法科學生的法律職業(yè)一般是從律師做起，法學院只需訓練學生的律師職業(yè)技巧。我國法學院(系)主要是是為公、檢、法、司等部門培養(yǎng)法律人才，法科學生有很大一部分要進以上機關(guān)工作，而法官、檢察官等司法人員也不是從律師隊伍中產(chǎn)生，從事律師的僅是部分法科學生的選擇。所以，以訓練律師的職業(yè)技能，培養(yǎng)律師思維、律師職業(yè)道德為宗旨的診所式法律教育的開展，可能得不到法學院(系)領(lǐng)導(dǎo)和教師的應(yīng)有重視。?
2.經(jīng)費障礙。?
美國目前的診所式課程是在福特基金的支持下開展的，在我國由于診所法律教育項目是舶來品，而且是首先基于外來基金資助在我國啟動，因此，來自國內(nèi)大學本身的經(jīng)費支持還相當有限，甚至短缺。與傳統(tǒng)法學課程不同，診所法律課程除了需要通常上課的教室之外，還需要具體的辦公場所、辦公設(shè)施，需要雇請管理人員運作整個法律診所的所有行政事務(wù)，這些都在診所法律教育項目的開展經(jīng)費之內(nèi)。“法律診所”所受理的案件基本上是法律援助案件，是沒有費收入的，相反，學生每一個案件，需花費交通、通訊、文印、餐飲等費用約數(shù)百元。因此，一旦外國基金的支持減少或撤銷，診所式法學教育在我國的發(fā)展將受到局限。?
3.師生障礙?
從診所課程的地位來看，我國的診所課程基本上屬于一種探索性的實驗課，學生參加該課程與其學分并沒有多大的聯(lián)系，教師教授該課程屬于一種非正式的專業(yè)教學。然而，學生在參與該課程時所花費的時間和精力遠遠大于其在傳統(tǒng)課堂學習中所花費的精力和時間，從而可能影響其所謂的必修課的學習。診所教師與傳統(tǒng)的法學教學教師的要求是不一樣的。診所教師不僅要有扎實、系統(tǒng)的法學知識，還要有熱練、老道的法律職業(yè)技能和樂于獻身法律的法律職業(yè)責任心和職業(yè)道德。從我國目前的高校教師來看，大多教師是直接從高校到高校，能夠掌握和熟練操作法律職業(yè)技能的教師是比較少的，至于完全符合診所教師要求的教師則更少。因此，我國高?，F(xiàn)有的教師要適用診所式教學，就必須付出更多的時間和精力準備課程、聯(lián)系案件，指導(dǎo)和訓練學生，這必然會影響其科研和相關(guān)的職稱評定。?
4.案源障礙?
從診所的法律地位來看，美國的法律診所可以直接接受當事人的委托，而我國目前的法律診所的法律地位并沒有明確，它既不是律師事務(wù)所也不是法律援助機構(gòu)，因此，只能以公民的名義接受當事人的委托，這對于接受更多的案件來提供給學生具有一定的局限性，從而將導(dǎo)致診所案源不足的情況．?
（二）診所法律教育本土化的完善與推進?
作為一種舶來的形式，如何更好地吸收診所法律教育方法的優(yōu)點來為我國的法治建設(shè)和教育改革添磚加瓦，這是一個艱難的本土化的過程。其在我國目前遭遇的種種障礙，僅僅是繼受和整合過程產(chǎn)生的不適應(yīng)癥。在法律職業(yè)教育觀念普及法治社會需求大增長的背景下，只要我們找準癥結(jié)，循序解決，診所法律教育本土化一定會為我國的法治建設(shè)和教育改革貢獻力量。筆者認為完善和推進診所法律教育的本土化有以下措施：?
1.轉(zhuǎn)變觀念。?
轉(zhuǎn)變法學教育觀念，進行法律教育模式的改革，是我國市場經(jīng)濟的需要，也是法治發(fā)展的需要，更是我國法律服務(wù)國際化的需要。明確我國的法律教育重在培養(yǎng)具有法律實際運用能力的人才，而且是具有法律職業(yè)道德和社會責任心的高素質(zhì)的實用人才。中國的法學教育的缺陷不在于基礎(chǔ)知識教育，而是在于能力教育和法律技能教育。診所式法律教育模式給法律實踐教育改革提供了很好的路徑，雖然法律診所教育重在培養(yǎng)律師職業(yè)技能，但在法律職業(yè)中沒有比律師職業(yè)更為復(fù)雜多變的了，可以說，律師職業(yè)技能包容了其他類型的法律職業(yè)技能，所以，法律診所作為法律職業(yè)技能的訓練平臺，作為法律實踐的場所最合適不過。只要教育管理層和教師的法律教育觀念轉(zhuǎn)變了，法律診所建立的困難和障礙就容易克服得多，診所式法律教育就可以在全國法學院(系)得以普遍實施。
另一方面，通過教育管理部門和司法管理部門的協(xié)調(diào)，要盡快明確法律診所的法律地位，即明確法律診所作為一種法定的法律援助機構(gòu)之一。這樣可以明確學生案件的身份，明確其作為人的責任，同時也明確學生與診所案件中的責任，這也有助于提高當事人對法律診所的信賴，從而解決了案源不足的問題。?
2.多渠道匯集經(jīng)費。?
經(jīng)費問題是制約診所法律教育開展的重要因素，穩(wěn)定的經(jīng)費來源對于保證法律診所的持久性也是十分重要的。首先，學校管理層應(yīng)從有限的教育資金里拿出一部分，支持診所法律教育活動的持續(xù)開展，采取措施鼓勵教師參與診所教學。其次，通過政策將法律診所定性為一種法律援助機構(gòu)，明確司法行政管理部門對法律援助機構(gòu)的經(jīng)費提供義務(wù)，即使是部分的資金提供義務(wù)，這對于解決校園法律診所經(jīng)費不足的困難是有很大的幫助。再次，應(yīng)爭取國內(nèi)外各種社會資源的資助。諸如法律診所與政府的法律援助中心建立密切聯(lián)系和合作，發(fā)揮輿論的力量，宣傳法律診所教育目的，讓社會認識、知悉法律診所，一可增加案源，二可接受社會捐贈，籌措診所教育經(jīng)費。?
3.加強師資隊伍建設(shè)。?
診所法律教育教學中，師資隊伍建設(shè)至關(guān)重要。筆者認為首先，學校應(yīng)優(yōu)化教師隊伍結(jié)構(gòu)，從取得律師執(zhí)業(yè)證的教師中選任法律診所教師，甚至可以安排部分具有執(zhí)業(yè)律師資質(zhì)的教師專門從事診所法律教育。其次，從事診所法律教育的教師的職稱晉升應(yīng)不同于法學院其他教師。這點我們應(yīng)借鑒美國的經(jīng)驗。從美國的診所法律教師隊伍來看，其構(gòu)成基本上是從法學院原有的教師隊伍之外另行聘請有豐富實務(wù)經(jīng)驗并熱愛法學教育的律師，而且大部分診所教師是專職的，無須承擔診所法律課程之外的其他法律課程，在職稱晉升上亦有不同于法學院其他教師晉升的評價指標。［9］再次，診所法律教育的教師也可直接聘用有經(jīng)驗的律師、法官和檢察官來填充到診所法律教育的師資隊伍中來。?
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關(guān)鍵詞：以人為本；生態(tài)環(huán)境；法治；立法；執(zhí)法；守法
以人為本，就是以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，切實保障人民群眾的經(jīng)濟、政治和文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民。堅持以人為本與加強生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。以人為本的環(huán)境法治觀，包含了可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，致力于既滿足人的需求，又保證環(huán)境不遭到破壞；既滿足當代人需求，又不危及后代人生存和發(fā)展的需求。
一、完善立法
第一，要把可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境保護立法的基本準則。我國已經(jīng)基本上形成了以《憲法》為核心，以《環(huán)境保護法》為基本法，以環(huán)境與資源保護的有關(guān)法律、法規(guī)為主要內(nèi)容的較為完備的環(huán)境與資源法的法律體系，且其中很多都體現(xiàn)了環(huán)境、經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。但由于有些法律條文是在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟過渡的時期制定和建立的，還很不完善，市場主體為了達到暫時的個人經(jīng)濟利益，往往忽視社會效益與環(huán)境保護?，F(xiàn)行《憲法》雖然以國家根本大法的形式規(guī)定了國家保護環(huán)境、防治污染和其他公害以及國家保護自然資源的原則，但不足的是沒有明確將可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境與資源保護的指導(dǎo)思想。在環(huán)境污染及自然資源破壞日趨嚴重的今天，及時修正我國生態(tài)環(huán)境保護基本法的立法目的，確立可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想，是生態(tài)環(huán)境立法緊跟國際步伐和人類社會發(fā)展潮流的必然趨勢，更是促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展的前提。一些人片面地把經(jīng)濟增長的數(shù)據(jù)作為“現(xiàn)代化”最重要的甚至是唯一的標準，同時也把GDP指標作為考核地方官員政績的關(guān)鍵標準，最終導(dǎo)致一些地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)片面地從發(fā)展本地經(jīng)濟的角度出發(fā)，自覺不自覺地走上了重開發(fā)、輕保護的傳統(tǒng)發(fā)展道路。這種情況必須改變。
第二，要加大環(huán)境保護立法中環(huán)境資源保護的成分。在我國，由于國民經(jīng)濟尚處在粗放型向集約型過渡的轉(zhuǎn)型時期，因而同時存在著環(huán)境破壞和環(huán)境污染這兩類環(huán)境問題。由于這個時期人們只關(guān)注于經(jīng)濟增長的數(shù)字，往往忽略其背后所付出的沉重代價，對資源的掠奪式開發(fā)造成了環(huán)境的極大破壞。雖然現(xiàn)行的《環(huán)保法》在立法體例上包括污染防治與自然資源保護兩大內(nèi)容，但它并沒有規(guī)定自然保護基本原則、基本制度和監(jiān)督管理機制等，且法律的調(diào)整范疇基本上是以環(huán)境污染防治法為核心的法律體系，因而可以說它基本上是一部污染防治法。事實上，環(huán)境保護不僅包括對已有污染的治理，還包括對現(xiàn)有環(huán)境的保護。然而，我國的立法長期忽略了這一方面，這也是造成我國目前自然資源保護不力的一個重要原因。因此，必須按照“預(yù)防為主，保護優(yōu)先”的要求，堅持污染防治與生態(tài)環(huán)境并重，生態(tài)建設(shè)與保護并舉，城鎮(zhèn)污染治理與農(nóng)村環(huán)境綜合整治并重，統(tǒng)籌兼顧綜合決策的方針，力爭實現(xiàn)現(xiàn)代化的跨越式發(fā)展。
第三，要修改環(huán)境保護立法中不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的部分。我國逐步建立起了社會主義市場經(jīng)濟體系，而環(huán)境與資源立法卻仍然有一部分是計劃經(jīng)濟體制下制定的，這些帶有計劃經(jīng)濟特征的法律規(guī)定已明顯地與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求不相適應(yīng)。自然資源保護法應(yīng)修正計劃經(jīng)濟體制下的自然資源無償使用的做法，以社會主義市場經(jīng)濟的思路對資源進行合理配置，以經(jīng)濟手段的法律化來管理自然資源，做到經(jīng)濟發(fā)展和自然資源開發(fā)保護同時進行。在可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標下，必須強化環(huán)境資源保護在政府決策中的分量，增加環(huán)保投入，為環(huán)境資源計劃管理提供現(xiàn)實辦法。
第四，要注重生態(tài)環(huán)境立法的現(xiàn)實性和可操作性。當前，我國生態(tài)環(huán)境立法中，有關(guān)法律規(guī)定缺乏操作性的現(xiàn)象比較突出，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：首先，一些法律規(guī)定過于原則、抽象，實踐中難以把握。其次，立法中缺乏程序性規(guī)范。迄今為止，我國尚無一部統(tǒng)一的環(huán)保程序法，甚至連作為環(huán)境糾紛非訴訟處理重要方式之一的環(huán)境仲裁制度都無法可依，實踐中根本無法操作。而環(huán)境自力救濟因沒有統(tǒng)一、明確的程序，實踐中受害者經(jīng)常會采取一些過激行為，容易激化矛盾，不利于糾紛的解決。另外，在當前制定統(tǒng)一的環(huán)保程序法尚有困難的情況下，應(yīng)針對環(huán)境資源法中實體性規(guī)定，通過在本法中或在其實施細則中及時地補充相應(yīng)的、完善的程序性規(guī)范，以確保實體性規(guī)范的實施。
二、強化執(zhí)法
當前，我國在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方面存在普遍不力的情況。個別政府部門和領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境意識和環(huán)境法制觀念極其淡薄，以權(quán)代法、以親代法，干預(yù)、阻礙環(huán)境主管部門的行政執(zhí)法，對企業(yè)違反環(huán)保法規(guī)，造成嚴重后果的行為聽之任之。有些領(lǐng)導(dǎo)還為之說情護短，采取“大事化小、小事化了”的息事寧人辦法，幫助企業(yè)和有關(guān)責任人逃避法律制裁?？梢哉f，對于當前嚴重的環(huán)境問題的產(chǎn)生，執(zhí)法不力是一個重要原因。
第一，必須建立健全完善的環(huán)境司法監(jiān)督機制。各級政府部門要切實轉(zhuǎn)變觀念，去除那種將“發(fā)展就是硬道理”庸俗地理解為經(jīng)濟增長就是發(fā)展的全部內(nèi)涵，將經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護對立起來的錯誤認識，在評定干部政績方面，不能僅以經(jīng)濟增長數(shù)據(jù)為標準。同時，執(zhí)法者要不斷提高自身素質(zhì)，增強法制觀念，在環(huán)境執(zhí)法時做到勇于執(zhí)法、敢于執(zhí)法、嚴格執(zhí)法、依法執(zhí)法。為此，必須建立一套人民檢察院環(huán)境司法監(jiān)督機制，進一步完善各級權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、各政黨、各人民團體以及廣大人民群眾對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督，以切實保障環(huán)境執(zhí)法依法進行。
第二，必須加大環(huán)境保護部門的監(jiān)督執(zhí)法力度。我國生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中的執(zhí)法不力所帶來的不僅僅是環(huán)境污染和生態(tài)資源破壞愈演愈烈的惡果，而且還嚴重損害了政府在人民群眾心目中的形象，動搖了人民群眾對法律的信任。為保證嚴格執(zhí)法的實現(xiàn)，在立法確立生態(tài)環(huán)境法律中有關(guān)規(guī)定的實施主管部門時一定要從客觀實際出發(fā)，不能主觀臆想，要切實考慮該部門是否適合行使主管職能，在制度設(shè)計時充分地考慮到“制度防惡”，從源頭上杜絕地方和部門保護主義的產(chǎn)生。另外，污染防治要向行政責任與刑事責任相融合的行政刑法方向發(fā)展，將現(xiàn)行大量的行政處罰上升為具有刑事責任性質(zhì)的處罰。用強化污染責任制原則，加強污染者的法律責任感。誰污染誰治理，這本來就是環(huán)境保護的一個基本原則。絕對杜絕在市場經(jīng)濟體制下，一些企業(yè)為了眼前短暫的經(jīng)濟利益寧愿被罰也不去治理污染的現(xiàn)象。
第三，必須加強執(zhí)法資源整合。我國的生態(tài)環(huán)境立法基本上是針對單項污染防治和單項資源要素保護進行的，缺乏對污染的全面控制和資源整體保護，形成了分部門多頭管理的混亂局面，各部門之間協(xié)調(diào)困難重重。例如按照現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律、法規(guī)的規(guī)定，我國環(huán)境資源管理體制上人為地分割為土地、農(nóng)牧、礦產(chǎn)、林業(yè)、水利等眾多產(chǎn)業(yè)部門和行政區(qū)劃。這些產(chǎn)業(yè)部門和行政區(qū)劃的第一職能并不是保護環(huán)境資源，而是通過開發(fā)利用自然資源創(chuàng)造經(jīng)濟效益，因此，必然與環(huán)保部門發(fā)生權(quán)力沖突。生態(tài)環(huán)境立法上如此政出多門、職責不清的后果往往是災(zāi)難性的。很多部門經(jīng)常從部門利益出發(fā)，對本部門有利可圖的，往往互相爭奪審批、發(fā)證、收費、處罰、解釋等權(quán)限，鬧得不可開交；而無利可圖的則往往無人愿意負責，互相扯皮、推諉，人為造成許多工作漏洞。環(huán)保部門“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的職能在很大程度上被肢解和架空，其職能根本無法落實。
三、普遍守法
目前我國公眾環(huán)境意識不強。所謂環(huán)境意識就是人們參與環(huán)境保護的自覺性，是指人們在認知環(huán)境狀況和了解環(huán)保規(guī)則的基礎(chǔ)上，根據(jù)自己的基本價值觀念而產(chǎn)生的參與環(huán)境保護的自覺性，它最終體現(xiàn)在有利于環(huán)境保護的行為上。目前我國多數(shù)人對于環(huán)境問題的客觀狀況缺乏清醒的認識，對于環(huán)境狀況的判斷大都態(tài)度中庸，無敏感性，對許多根本性的環(huán)境問題缺少了解，而相當一部分公眾不愿主動地獲取環(huán)境知識。建國后幾十年來關(guān)于“人定勝天”的宣傳對公眾自然觀的形成有重大影響。在對經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護關(guān)系的認識上，公眾更傾向于在當?shù)氐陌l(fā)展過程中，經(jīng)濟建設(shè)重于環(huán)境保護。特別值得引起注意的是，我國公眾環(huán)境意識中具有很強的依賴政府型特征，政府對于強化公眾環(huán)境意識具有決定性的作用。
關(guān)鍵詞：公共管理；困境；發(fā)展
隨著社會的發(fā)展以及社會環(huán)境的改變，社會公共管理面臨著越來越嚴峻的挑戰(zhàn)，在新的形勢下如何有效的運用經(jīng)濟、政治、管理、法律等方式進行公共管理改革，提升政府部門的管理能力，提升公共服務(wù)的質(zhì)量以及績效，為社會公眾謀取更多的福利與利益，成為當前最重要的問題，因此要積極采取措施，不斷提升公共管理主體的治理能力，創(chuàng)新公共管理手段，完善公共管理機制，構(gòu)建核心價值體系，對解決當前公共管理面臨的困境具有非常重要的意義。
一、公共管理面臨的困境
（一）治理主體結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化
目前我國處于社會平穩(wěn)、政治穩(wěn)定以及文化繁榮的新時期，我國的行政生態(tài)環(huán)境與的實際經(jīng)濟發(fā)展都處于良好的狀態(tài)，但是目前在公共管理中仍存在一些有待改善的問題，這些問題嚴重影響著我國社會與經(jīng)濟的長遠發(fā)展，比如說：公共管理治理體系中的治理主體結(jié)構(gòu)仍舊有帶進一步優(yōu)化，治理制度缺少完整性與靈活性，法制化、民主化建設(shè)需要進一步加強等，雖然在新階段政府、社會組織以及社會公眾都屬于公共管理上的治理主體，但是治理主體存在著的能力不足的情況，比如說：治理主體內(nèi)部成員的素質(zhì)能力相對不足，不能夠適應(yīng)新形勢下公共管理的要求，另外，治理主體協(xié)同治理能力比較弱，各個治理主體缺乏明確的分工等，因此也可以說公共管理的治理體系與治理能力仍舊無法滿足社會實際發(fā)展的需求。
（二）公共管理手段比較單一
現(xiàn)代公共管理技術(shù)包含了數(shù)字治理技術(shù)、科學決策技術(shù)、績效治理技術(shù)以及風險評估技術(shù)等，而且這些現(xiàn)代公共管理技術(shù)已經(jīng)在公共管理中具有了可行性，并且由于現(xiàn)代公共管理技術(shù)具有可操作性、規(guī)范性等優(yōu)勢特點受到公共管理主體的青睞，但是在實際的應(yīng)用中，現(xiàn)代公共管理技術(shù)卻沒有充分發(fā)揮出實際效果，公共管理主體在現(xiàn)代公共管理技術(shù)的應(yīng)用中并沒有根據(jù)實際管理職能的需求以及社會公眾的意愿進行應(yīng)用，從而無法使現(xiàn)代管理技術(shù)實現(xiàn)最大化的社會公共利益，僅是為了方便自己的管理職能而采取較為單一且保守的管理手段，進而導(dǎo)致社會公眾對政府的公共管理能力產(chǎn)生懷疑，甚至有可能產(chǎn)生社會信任危機。
二、公共管理的發(fā)展路徑
（一）促使公共管理主體不斷提升治理能力
公共管理主體涵蓋了政府、社會組織以及公眾，并且在不同的治理層面上對管理主體的治理能力要求也存在很大的差別，比如說：對政府部門來說，在公共管理中需要政府部門不斷深化體制改革，積極轉(zhuǎn)變治理手段以及要積極優(yōu)化政府的治理結(jié)構(gòu)。而對于政府部門內(nèi)部來說需要不斷完善相關(guān)的機制，比如說：需要完善績效治理機制、人員選拔機制以及激勵機制等并要對政府部門工作人員加大管理能力的培訓，從而有效的提升政府部門工作人員的的服務(wù)理念以及職業(yè)道德水平，促使政府部門解決公共問題的能力不斷提升。而對于社會組織來說，其治理能力的提升主要是為了激發(fā)社會組織的活力，并要加強對社會組織的監(jiān)督力度，在社會治理中充分發(fā)揮出協(xié)同治理作用。另外對于社會公眾來說，要注重提升現(xiàn)代化水平。為了實現(xiàn)這一目標需要我國不斷完善社會民主制，使人民群眾參與治理的渠道更加順暢，使人民真正成為國家的主人。同時需要我國不斷完善知識教育體系以及文化價值體系建設(shè)，促使人們的民主法治以及治理主體意識得打有效的提升，自覺的參與社會治理過程中。
（二）創(chuàng)新公共管理手段
現(xiàn)代先進的管理技術(shù)，比如說：應(yīng)急管理技術(shù)、數(shù)字治理技術(shù)、智慧政務(wù)技術(shù)以及風險評估技術(shù)等為現(xiàn)代公共管理治理能力的提升提供了重要的保障，因此應(yīng)該注重現(xiàn)代公共管理技術(shù)的應(yīng)用創(chuàng)新。這就需要促使政府部門不斷地改變觀念，樹立現(xiàn)代管理意識，并運用現(xiàn)代化的公共管理思維方式，科學的運用現(xiàn)代公共管理技術(shù)，從而促使引導(dǎo)公共管理管理主體自覺的改變傳統(tǒng)的單一且僵化的現(xiàn)代管理手段，并創(chuàng)造更加新穎以及使用的現(xiàn)代管理技術(shù)。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，還可以把公共管理技術(shù)與物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等建立必要的聯(lián)系，從而為公共管理提升公共管理效率以及創(chuàng)新管理手段提供必要的技術(shù)支持。
（三）完善公共管理機制，構(gòu)建核心價值體系
隨著網(wǎng)絡(luò)信息科技的發(fā)展以及人們自我意識的提升，人們的思想意識也逐漸朝著多元化的思想方向發(fā)展，尤其表現(xiàn)為在公共管理管理主體所表現(xiàn)出的拜金主義以及思想等，從而導(dǎo)致在公共管理中無視公眾的需求以及公共利益，這在一定程度上給公共管理帶來很大的危機，在此種情況之下應(yīng)該要逐步完善公共管理機制，促使公共管理行為能夠受到法律制度的約束，并要著力構(gòu)建核心價值體系，解決公共管理組織文化對公共管理主體意識影響，從而促使依法治國與以德治國的理念有效的結(jié)合，使公共管理管理主體樹立正確的公共行政價值觀念以及為人民服務(wù)的意識，逐步提升自身的治理能力，根據(jù)公正的需求以及公共利益的引導(dǎo)，創(chuàng)造和諧發(fā)展環(huán)境，促進社會公眾的積極參與與配合，從而有效的解決公共管理中的各項矛盾，實現(xiàn)公共管理的可持續(xù)化發(fā)展?？傊涸谏鐣髁x發(fā)展的新常態(tài)環(huán)境下，我們要加快國家治理體系改革的步伐，協(xié)調(diào)各個治理主體的關(guān)系以及提高他們的治理能力，就要改變在公共管理過程中出現(xiàn)的各種矛盾，就要促使公共管理主體不斷提升治理能力，創(chuàng)新公共管理手段，完善公共管理機制，構(gòu)建核心價值體系，并要堅持依法治國與以德治國相結(jié)合的重要院系從而促使公共管理效能逐步提升，把民生作為公共管理的重點內(nèi)容，構(gòu)建民主化、制度化、透明化的公共管理的新局面。
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